農村集體土地承包中相關法律適用問題探討之一

目錄/提綱：……
一、村民組的土地由村民委員會來發(fā)包的成因
一是由鄉(xiāng)級政府作為發(fā)包方，二是由所使用該土地的集體經濟組織作為發(fā)包方
二、如何妥善處理所有方與發(fā)包方的關系
一是人力、物力、財力和技術條件不允許
二是時間條件不允許
……
在我地區(qū)的農村土地承包中，發(fā)包方幾乎均為村民委員會。在因土地承包問題引發(fā)的糾紛中，村民小組多有異議：我們村民小組的土地為什么由村委會來發(fā)包，自己卻做不了主？這一問固然是有道理的，但并非是簡簡單單就可以作答的。要從歷史的角度弄清其所以然，并從中尋求妥善的處理方法，在理論和實踐中還需作出一番努力。
　　一、村民組的土地由村民委員會來發(fā)包的成因
　　就理論上而言，農村集體土地的發(fā)包方應該是該集體土地所有權單位或其代表組織。也就是說誰是土地所有者就由誰來發(fā)包。但實踐中，除了鄉(xiāng)級集體所有土地以外，無論是村民委員會集體所有的土地，還是村民小組集體（村內集體經濟組織，下同）所有的土地，均由村民委員會作為發(fā)包方來發(fā)包。這一狀況的形成有其歷史淵源，成因是多方面的。但最根本的原因，筆者認為是
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政府作為行政機關且又是農村土地承包合同的管理機關，不宜作為發(fā)包方介入其中）。就當時的情形看，這種作法并不為錯，符合當時的歷史背景和條件。理由有三，一是農村土地承包是個既敏感而又繁雜的工作，弄不好就容易出亂子，影響_和生產的發(fā)展，此時以村民委員會這一級為單位進行發(fā)包是比較適宜的，有法可依畢竟比無法可依要好。因為村級土地所有權已經依法確認，權屬資料比較齊全，法律依據比較充分，在農村土地承包產生糾紛的情況下，處理起來也較為便捷。二是在對村組權屬不清的土地（特別是荒地）的承包和糾紛調處中，村民委員會有較為實際的調解和緩沖能力。三是，根據《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是基層群眾自治組織，組織比較規(guī)范，人員也較為固定，具備法人資格。而村民小組大都是只設村民小組長一人，原來“隊為基礎”的核算單位和辦公場所也已不復存在，法人資格不是十分完備的。
　　當然，這種將村民小組所有的土地由村委會來發(fā)包的作法并非十全十美的，也可以說是當時及今后一段時間內的權宜之計。在實踐中其弊病也比較明顯，特別是將村民小組的土地向村民小組或村以外的承包者發(fā)包時，侵害村民小組利益或干擾承包者經營的情況時有發(fā)生。在糾紛調處或訴訟中也較為不便，因涉及三方主體，法律關系多元化。處理起來不僅耗時費力，而且訴訟成本也較高。
　　二、如何妥善處理所有方與發(fā)包方的關系
　　在研究妥善處理此類問題的對策之前，讓我們首先來認定一個事實，即村民小組能否作為土地所有者的身份問題。已如前述，村民小組的集體土地所有權是歷史以來，經逐步演化形成并固定下來的，已得到村民們的習慣性認可而成為不爭的事實。從耕地和人工林地的所有權界線上看，已經是很明確的，即使是“插花地”和“飛地（在其他權屬界線閉合圈內的土地）”也無大的爭議（只是放牧草地和荒地的界線尚有含混不清之處）。這一事實，雖然未在法律上予以登記確認，但在實際中確是不可否認和改變的。否則，造成社會混亂問題將是無法想象的。因此，我們必須承認這一事實，面對這一事實。在這一事實的基礎上，來尋求合理的解決辦法。
　　⒈有條件的地區(qū)可確定村民小組一級的土地所有權。對村民小組事實上所擁有的土地所有權，不是不應該確認，而是本應該依法確認而沒有確認。在我地區(qū)，集體土地所有權沒有確認到村民組一級，主要是因客觀原因所致。一是人力、物力、財力和技術條件不允許。二是時間條件不允許。對集體土地所有權登記確認到村級，尚用了三、四年的時間，所需經費量也非常大。若延伸到村民小組一級，則工作量呈幾倍甚至十幾倍增加，所需經費也相應增加，時間相應延長。另外對確認村民小組這一級的土地所有權還存在著一定的顧慮，主要是考慮到村民小組級的土地所有權界限還有一些不清或爭議之處，如果不進行定界，維持現狀，還倒相安無事，真正到確認時，極有可能糾紛迭起，影響正常的生產生活 ……（未完，全文共3012字，當前僅顯示1521字，請閱讀下面提示信息。收藏《農村集體土地承包中相關法律適用問題探討之一》）