地方政府債務風險問題研究

　　一、地方政府債務
　　地方政府債務是指地方政府作為債務人，由于過去的交易或事項而引起的將會導致經(jīng)濟資源外流的政府現(xiàn)有責任。這一界定至少包含了以下三層涵義：(1)地方政府債務不僅僅是指地方政府通過發(fā)行具有一定票面價值的債券所形成的債務；(2)地方政府債務除了包括地方政府通過信用手段取得的財政收入之外，還應當包括地方政府的某些欠款，即一些應付未付的款項；(3)地方政府債務應包括地方政府擔保的部分債務.
　　按照債務發(fā)生是否需要特定的條件，可以將地方政府債務分為直接債務和或有債務。直接債務是指不需要特定事項的發(fā)生，在任何情況下地方政府都需要承擔支付責任的債務�；蛴袀鶆帐侵富谔囟ㄊ录l(fā)生的地方政府債務。按照債務的發(fā)生是否屬于法定義務，可以將地方政府債務分為顯性債務和隱性債務。顯性債務是指建立在某一法律或者合同基礎之上的地方政府債務。隱性政府債務是指不以某一法律或者合同為基礎的，產(chǎn)生于公眾預期或者政治壓力的，由地方政府承擔償付責任的債務。這兩種分類形式相互交叉，組成地方政府債務的四種基本類型，即直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務和或有隱性債務。
　　從我國的情況來看，1994年《中華人民共和國預
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有多種錯綜復雜的原因，既有經(jīng)濟_轉軌未完成的因素，又有現(xiàn)行財政_的問題，還有地方政府對其債務缺乏管理的原因。(3)層次性。這主要體現(xiàn)在省、地(市)、縣、鄉(xiāng)四級政府中，省一級的債務風險相對較小，越往下一級債務風險越高。(4)傳遞性。地方政府作為中央政府的派出機構，其難以彌補的債務負擔最終往往要由中央政府承擔一部分。從這個意義上說，我國下級政府的所有債務均構成上級政府的隱性債務。
　　(二)我國地方政府債務風險的表現(xiàn)形式
　　1.地方政府債務的規(guī)模風險。這是指由于債務規(guī)模過大而可能導致的到期債務無法完全支付的風險。目前我國地方政府債務融資的機構分散，合法與不合法的債務并存，總量還難以把握。但從對某些地區(qū)的典型調查來看，地方政府債務的規(guī)模已較大，有的甚至已超過地方財政的承受能力。例如截至2000年底，四川省財政各種直接債務累計達400億元左右，或有債務369億元，其中：應清欠農(nóng)村合作基金會21.3億元，應退還供銷社股金26億元，糧食企業(yè)虧損掛賬110億元，養(yǎng)老保險金缺口20億元，若再考慮到一些無法統(tǒng)計的因素如欠發(fā)工資、違規(guī)擔保、民間集資所形成的債務，其債務總規(guī)模還要更大。我國地方政府債務的規(guī)模風險已經(jīng)相當大了。
　　2.地方政府債務的結構風險。主要是指各類地方政府債務狀況所顯示的隱患。具體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)直接顯性債務風險。我國地方政府的直接融資渠道主要有國債轉貸資金、外債以及地方政府以“多元化融資”的名義舉借的債務。首先，國債轉貸資金發(fā)行的規(guī)模相對較小，但若考慮到地方因此需要投入的巨額配套資金，其風險也應得到重視。其次，由于缺乏直接融資手段，我國地方政府過度依賴對外借款，融資結構失衡，融資風險加大。再次，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務，在運作過程中往往在財政監(jiān)督之外，風險也較大。(2)或有債務風險和隱性債務風險。我國地方政府的或有債務和隱性債務所包含的內(nèi)容十分廣泛，主要有社會保障資金缺口、農(nóng)村合作基金會金融風險轉嫁、糧食采購秘流通中的積累虧損、地方政府擔保問題等。最近幾年地方政府的或有債務和隱性債務規(guī)模在不斷擴大，而在一般的財政預算、債務統(tǒng)計中，幾乎都不包括這部分債務，甚至很多地方政府在進行決策時也不考慮這些債務。實際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務和隱性債務將不斷直接化、顯性化，其可能造成的風險損失不容忽視。(3)縣鄉(xiāng)政府債務風險。從地方政府的級次上看，縣鄉(xiāng)兩級財政可以說已成為最困難的財政，其債務風險，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的債務風險，尤為突出。據(jù)福建省2000年底的統(tǒng)計數(shù)字顯示，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務逾期數(shù)占債務總額的53.5%。其中，逾期1年以下者占債務總額的11.5%，逾期1年以上3年以下者占債務總額的16.9%，逾期3年以上者所占份額最高，為25.1%。
　　3.地方政府債務的效率風險。這一方面是指由于債務資金的使用效率不高，可能使償債資金不能從債務資金的投資項目中有效獲得的風險；另一方面是指由于債務資金的管理效率不高可能造成的不利于債務資金有效使用的風險。從目前我國債務使用和管理水平來看，效率風險很大。
　　4.地方政府債務的外在風險。這是指由于地方政府無法清償?shù)狡趥鶆账鸬钠渌L險。地方政府面對無法清償?shù)牡狡趥鶆眨梢圆扇〉氖侄沃饕校?1)挪用其他財政支出資金。這勢必造成其他財政支出項目供應短缺，給其他項目造成損失。(2)增加稅費或進一步加重債務負擔。這往往意味著，隨著地方政府債務負擔的日益加重，不僅地方政府最終陷入積重難返的尷尬境地，而且納稅人和收費對象的稅費負擔也面臨著加重的風險。(3)向上級政府轉嫁債務。雖然我國法律規(guī)定中，沒有上級政府為下級政府償債提供資金的義務，但是事實上存在著下級政府債務向上級政府轉嫁的可能性。
　　(三)我國地方政府債務風險的成因
　　我國地方政府債務風險的成因既有市場經(jīng)濟的因素，也有我國經(jīng)濟發(fā)展自身的特點。市場經(jīng)濟本質上是一種風險經(jīng)濟，市場經(jīng)濟主體在進行經(jīng)濟決策時總要在“風險”和“收益”中進行權衡。地方政府作為舉債主體，在面對地方政府債務給地方經(jīng)濟帶來的種種好處的同時，必然還要面對債務風險。地方政府債務風險成因突出表現(xiàn)在經(jīng)濟_、財政_和債務管理三個方面。 ……（未完，全文共8319字，當前僅顯示2272字，請閱讀下面提示信息。收藏《地方政府債務風險問題研究》）