審計論文：地方政府債務管理研究

目錄/提綱：……
一、地方政府債務的內容
（一）地方政府職能部門舉債
（二）職能部門所屬機構舉債
（三）地方政府的欠款和掛賬
（四）社會保障資金缺口
（五）或有負債
二、地方政府負債的現(xiàn)狀
（一）從地方政府債務的余額及還款壓力來看
1、債務規(guī)模在短期內迅速擴張
2、政府債務投向主要為基礎設施
3、部分地方政府償債壓力較大
4、經濟相對落后地區(qū)償債風險較大
（二）從政府債務的管理模式看
1、政府債務管理部門化
2、舉債項目計劃管理存在缺陷
3、政府負債管理基礎薄弱
二、地方政府負債的成因
（一）地方經濟快速發(fā)展，導致資金供求矛盾
（二）宏觀經濟政策的影響，導致負債增加
（三）干部考核機制不夠完善，償債意識不夠強
（四）融資的總額難以把握，風險預測不足
三、國外政府債務管理模式分析
（一）國外地方政府債務管理機構
（二）國外地方政府舉債方式
（三）國外地方政府債務風險預警
（四）國外政府債務風險化解
四、加強政府債務管理的建議
（一）健全政府債務管理_
1、明確政府性債務的范圍
4、建立地方政府發(fā)債制度
5、理順地方政府債務管理_，實行歸口管理
（二）加強政府投資項目舉債管理
1、編制基本建設預算和政府性債務收支計劃
2、政府投資項目實行財政投資評審
3、政府投資項目實行財政直接支付
（三）建立科學的地方政府債務風險評估和預警機制……

審計論文：地方政府債務管理研究
審計局課題組

［內容提要］：政府舉債是當今世界各國普遍采取的一種平衡政府收支的重要措施，但超越自身財力過度地舉借政府性債務，不僅不利地方經濟的可持續(xù)發(fā)展，而且對地方財政的正常運轉和_帶來危害。本文就如何加強政府負債管理談一些粗淺的看法

［關鍵詞］：地方政府債務 管理

政府舉債是當今世界各國普遍采取的一種平衡政府收支的重要措施。適度舉債建設對地方政府來講，可以拉動消費需求，拓寬籌資渠道，加快社會公共設施建設，提高政府公共服務水平。但超越自身財力過度地舉借政府性債務，不僅不利地方經濟的可持續(xù)發(fā)展，而且對地方財政的正常運轉和_帶來危害。本文就如何加強政府負債管理談一些粗淺的看法。
一、地方政府債務的內容
目前，政府地方債務的界定相對較為模糊，不同部門對政府負債的內涵有不同的認識，上報的地方負債統(tǒng)計數(shù)據(jù)難以統(tǒng)一。總結近幾年的審計調查情況，我們認為地方政府債務從內容上分，主要包括：地方政府職能部門舉債、職能部門所屬機構舉債、地方政府的欠款和掛賬、社會保障資金缺口、或有負債。從地方政府承擔債務的身份看，還可分為：地方政府以債務人身份形成的直接顯性債務、由地方政府承擔一定法定支付義務的直接隱性債務、地方政府以保證人身
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和個人進行擔保。但由于債務人與地方政府關系密切，地方政府不可能完全擺脫擔保責任。所以，地方政府擔保的債務雖然未完全體現(xiàn)，但作為一種或有負債，應在報表上加以注明。
二、地方政府負債的現(xiàn)狀
（一）從地方政府債務的余額及還款壓力來看
1、債務規(guī)模在短期內迅速擴張。審計署2009年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中反映了一組數(shù)據(jù)，18個省、16個市和36個縣本級截至2009年底，政府性債務余額合計2.79萬億元，其中：當年新增1.04萬億元，占37.28%。近幾年我們審計或審計調查了四個縣區(qū)政府的負債情況，政府的負債都有不同程度增長，如某縣2004－2007年末政府負債總額分別為18.18億元、21.75億元、29.21億元、33.36億元，三年平均增長22.71%。某區(qū)2005至2008年各年末政府負債總余額分別為31.50億元、34.28億元、45.35億元、50.57億元，呈逐年上升趨勢，比上年增長率分別為8.82%，32.27%，11.52%。
2、政府債務投向主要為基礎設施。審計調查發(fā)現(xiàn)，雖然政府性負債在短期內增長較為明顯，上升的速度較快，但政府性負債的使用方向基本合理，從我們審計的情況來看，政府負債大多是用于政府應提供的基礎設施。如某縣2007年末政府負債總額33.36億元，其投向主要是：市政基礎設施5.2億元、交通基礎設施6.90億元、教育基礎設施2.3億元、開發(fā)區(qū)產業(yè)區(qū)建設5.5億元、旅游基礎設施2.52億元、農林水利基礎設施5.44億元、污水處理項目0.96億元、其他基礎設施2.03億元。
3、部分地方政府償債壓力較大。從審計署反映的2.79萬億元地方政府性債務中，政府負有直接償債責任、擔保責任及兜底責任的債務分別為1.8萬億元、0.33萬億元和0.66萬億元，分別占債務總額的64.52%、11.83%和23.65%。從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，地方政府償債壓力較大。社科院發(fā)布的金融藍皮書認為，到2012年，地方政府融資平臺償債率將超過20%警戒線，達到26.6%，一直到2014年才能回落到警戒線。此外，在當前納入一般預算的稅收收入增收形勢不明朗的情況下，土地出讓金收入成為償債資金的首選來源。但土地出讓金預測收入遠遠小于負債金額。如某區(qū)2009年6月末政府性負債為56億元，經對該地區(qū)土地儲備中心儲備土地預期收益進行測算，參照周邊同地段審計實施時市場價格（出讓價）測算，總地價僅為21億元。
4、經濟相對落后地區(qū)償債風險較大。審計署相關資料中反映，從債務余額與當年可用財力的比率看，西部地區(qū)債務風險較為集中。地方政府債務，對于經濟發(fā)達地區(qū)而言，由于經濟基礎較好，即便其債務絕對數(shù)額較大，但其債務相對量較小。而對于經濟相對落后的地區(qū)而言，即便其債務絕對數(shù)額不大，但囿于其薄弱的經濟基礎，有的地區(qū)還存在拖欠工資等情況，債務相對量就較大，而政府對其債務的控制能力較弱，債務風險較大。
（二）從政府債務的管理模式看
1、政府債務管理部門化。目前，各級地方政府基本缺乏一個統(tǒng)一的組織機構來全面管理地方政府債務。雖然地方政府債務都由地方財政部門管理，但由于財政部門內部的債務管理也被分割到多個處室，如預算處、基建處、外資處等，它們之間往往缺乏密切的配合和協(xié)調，還沒有對政府的債務進行全面的統(tǒng)一管理。同時，在財政部門之外，其他職能部門也在舉債，特別是一些公共建設項目，由各個職能部門或投融資機構各自舉債，如城建系統(tǒng)開發(fā)區(qū)投融資平臺，另外教育、衛(wèi)生、文化等部門的公建項目，由于政府撥款不足，均通過各種負債的方式彌補資金的缺口，該部分的負債均分布在各部門，目前尚未由財政部門進行統(tǒng)一全面管理。這種管理模式，我們稱之為分散管理模式。近些年來，一些地方政府逐步加強了債務管理，實行集中與分散管理相結合的模式，即設定二至三家投資公司作為債務集中管理單位，將這些負債投融資機構作為投融資兼項目具體運作職能的分散管理單位。這種管理模式雖比分散管理有所改進，但仍無法全面反映負債規(guī)模。如審計調查的18個省、16個市和36個縣共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務余額分別占省、市、縣本級政府性債務總額的44.07%、71.36%和78.05%。
2、舉債項目計劃管理存在缺陷。近年來，舉債項目和政府投資項目息息相關，縣級以上地方政府大都出臺了政府投資項目管理辦法，對投資方向、資金來源、立項程序等進行了規(guī)定，進一步規(guī)范了政府投資項目管理 ……（未完，全文共8904字，當前僅顯示2432字，請閱讀下面提示信息。收藏《審計論文：地方政府債務管理研究》）