論文：地方政府土地引資行為研究

目錄/提綱：……
一、引言
二、文獻綜述
（一）基本模型
（二）拓展模型：資本完全流動
（一）實證模型設定與理論假說
（二）樣本選擇、樣本區(qū)間和數(shù)據(jù)來源
（三）實證結(jié)果：不考慮投資內(nèi)生性
（四）實證結(jié)果：考慮投資內(nèi)生性
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論文：地方政府土地引資行為研究

內(nèi)容提要：本文研究地方政府競爭下的土地出讓行為并從此角度為地區(qū)引資能力差異找尋原因。在地方政府官員存在為增長而競爭的環(huán)境下，地方政府有大量低價出讓土地的動機。我們通過構(gòu)建理論模型和實證分析發(fā)現(xiàn)，地方政府官員提供土地的主要動機在于政治晉升激勵，而不是財政分權(quán)下高價出讓土地的財政創(chuàng)收激勵。資本流動性增強會強化企業(yè)投資對地方政府土地出讓行為的影響，而使得土地出讓價格的影響變得不顯著。
關(guān)鍵詞：地方政府競爭；以地引資；經(jīng)濟增長

一、引言
《憲法》修正案和《土地管理法》等法律法規(guī)賦予地方政府成為本地區(qū)唯一的土地出讓方，在1999-2005年間，中國一共出讓了848423.8公頃土地，土地出讓從2000年起無論在數(shù)量還是增速上均有顯著增長，引起了政府、媒體、學者以及普通民眾等的廣泛關(guān)注。地方官員為什么這么熱衷于出讓土地呢？
媒體進行了大量深入報道，但規(guī)范的學術(shù)文獻并不多，主要是強調(diào)“土地財政”假說。認為分稅制改革使財政收入上移和財政支出增加促使地方政府尋求新的財政收入來源；另一方面從1994年至今，土地出讓金不再上繳中央財政。從此，土地出讓金收入成為地方政府預算外收入的主要來源。“土地財政”假說認為地方政府傾向于通過高地價獲得高額土地出讓金，減輕分稅制對地方財政的壓力。周飛舟（2006）和陶然等（2007）證實了這一點。媒體不時報道的動輒幾十億、上百億的商業(yè)用地成交價就是土地財政假說的鮮活例證；但媒體不時報道的 “零地價”出讓土地現(xiàn)象，顯然是土地財政假說所無法解釋的。
土地財政是理解中國地方政府20世紀90年代中期以來的土地出讓行為的一種重要視角，但不是唯一的視角。地方官員不僅面臨財政激勵而且還面臨政治激勵。改革開放以來，中國在政治集權(quán)下采取了恰當?shù)牡胤浇?jīng)濟分權(quán)，地方官員的晉升與其轄區(qū)經(jīng)濟績效顯著相關(guān)，結(jié)果地方官員為增長而競爭（張軍，2005），致力于招商引資等發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟，開展政治晉升錦標賽（周黎安，2007）。土地，特別是工業(yè)用地，無疑是地方政府官員競相招商引資發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟的主要手段
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Weingast， 1997)，但也引發(fā)了市場分割、“諸侯經(jīng)濟”等一系列的問題（白重恩等，2004；銀溫泉、才婉如，2001；Young，2000；沈立人、戴田晨，1990；周黎安，2004）。政治激勵理論強調(diào)了政府官員作為政治參與人的特征，認為不同的政治_安排會對政府官員產(chǎn)生不同的激勵與約束，從而導致不同的經(jīng)濟發(fā)展結(jié)果。這一流派對于中國的研究，則認為中國的中央政府利用人事權(quán)激勵地方官員去促進地方經(jīng)濟發(fā)展，晉升激勵是官員激勵的主要來源(Maskin et al., 2000；周黎安，2004；Li and Zhou，2005；周黎安等，2005；周黎安，2007；徐現(xiàn)祥，2005；張軍，2005)。Li and Zhou(2005)、周黎安等（2005）的研究認為中央按照一種相對經(jīng)濟增長績效的指標來提拔官員。張軍（2005）把這種現(xiàn)象稱之為我國地方官員“為增長而競爭”。徐現(xiàn)祥（2005）稱之為經(jīng)濟增長市場論。這種基于中央政府評價的經(jīng)濟增長錦標賽競爭構(gòu)成了理解中國經(jīng)濟發(fā)展的重要線索。
中國的快速經(jīng)濟增長以高投資為重要推動力，對資本的競爭成為地方政府和官員相互競爭的重點。在以投資拉動為主的發(fā)展模式下，地方政府存在“投資饑渴”，各地紛紛出臺的招商引資優(yōu)惠政策充分印證了地方政府的引資渴望，中國的地方政府存在激烈的引資競爭是一個不爭的事實。許多文獻對我國地方政府引資競爭的行為、手段和影響進行了研究。[ 國外學者對引資競爭的手段、后果等進行了大量研究。引資競爭所涉及的手段包括降低資本稅率、改善本地的交通和通訊基礎設施、降低生產(chǎn)排污標準、提高行政效率和完善產(chǎn)權(quán)保護制度等等。絕大部分的相關(guān)文獻集中在稅收競爭手段上，自從20世紀80年代中期以來，Zodrow and Mieszkowski (1986), Wilson (1986), Wildasin (1988), Wilson’s (1999)的一系列文獻引發(fā)了稅收競爭的理論研究，隨之出現(xiàn)的是大量的實證文獻，Brueckner(2003)對實證研究進行了綜述，大多實證文獻都發(fā)現(xiàn)了不同國家和地區(qū)之間存在策略性的稅率（特別是公司所得稅）競爭。關(guān)于通過改善基礎設施來招商引資的研究，Rauch(1995)運用20世紀前20年美國許多城市所經(jīng)歷的政府韋伯主義化過程的背景，考察了美國地方政府為了招商引資和推動本地經(jīng)濟發(fā)展，大力改善生產(chǎn)性基礎設施從而推動了經(jīng)濟大發(fā)展的事實。Cumberland(1979,1981)研究了作為引資競爭手段的環(huán)境標準政策，認為為了引資政府傾向于放松環(huán)境保護標準。Oates(1972)最早提出了政府為了引資會有可能對企業(yè)征收過低的稅率同時減少對非生產(chǎn)性的公共品的支出的觀點，Zodrow and Mieszkowski(1986)對此進行了正式的理論論證。Keen and Marchard（1996）證明了引資競爭會造成地方政府支出的扭曲，使政府支出中為企業(yè)提供配套基礎設施建設的比例過大而對居民的公共品支出偏小，使得本地居民福利受損。此外，引資競爭一般還會促使政府提高辦事效率、完善產(chǎn)權(quán)保護制度等等。由此可見，政府引資競爭的手段是多種多樣的，其社會福利后果也有多個方面。]Tung and Cho(2001)通過實證發(fā)現(xiàn)，在中國大陸那些提供更低稅率和高多稅收優(yōu)惠的地區(qū)成功地吸引了更多的FDI。除了通過降低稅率吸引資本外，地方政府還通過大力改善本地基礎設施來招商引資。張軍等（2007）分析了為何我國擁有了良好的基礎設施，地方政府之間在“招商引資”上的標尺競爭是解釋我國基礎設施投資決定的重要因素，地方競爭對于改善政府基礎設施投資的激勵是至關(guān)重要的。在中國，地方政府也通過控制財政支出結(jié)構(gòu)來吸引資本，并且引起了社會各界的重視。傅勇和張晏（2007）驗證了我國地方政府之間的引資競爭導致了地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的偏向和扭曲，造成了“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”的扭曲成本。此外，新近的實證文獻證明了我國地方引資競爭中存在環(huán)境規(guī)制政策的作用，吳玉鳴（2006，2007）發(fā)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制對我國各個地區(qū)引進外資具有一定影響,而且這種影響呈現(xiàn)為負效應,“污染天堂假說”在一定程度上存在，F(xiàn)DI對當?shù)丨h(huán)境的負面影響需要逐漸引起各級地方政府在環(huán)境保護和政策制定過程中一定程度的關(guān)注。
已有文獻對稅收優(yōu)惠、改善基礎設施和放松環(huán)境規(guī)制標準等引資手段和現(xiàn)象進行了深入研究，卻忽視了地方政府通過大量出讓土地來吸引資本這一重要事實。實際上，土地在生產(chǎn)過程中扮演不可或缺角色，它已經(jīng)成為政府引資競爭的重要利用資源。在我國特有的土地產(chǎn)權(quán)制度下，土地歸國家所有且不可流轉(zhuǎn)，地方政府作為中央政府的代理人成為各地區(qū)土地的唯一供給方，土地作為重要的生產(chǎn)要素在地方政府的引資競爭中處于重要地位。在各地區(qū)政府出臺的招商引資優(yōu)惠政策中，很多優(yōu)惠與土地有關(guān)。特別是在上個世紀90年代中期之后，低價出讓工業(yè)用地成為地區(qū)引資競爭的主要手段之一。
我們雖然看到地方政府通過向制造業(yè)投資者提供廉價土地和補貼性基礎設施來競爭投資盡管土地和經(jīng)濟增長、招商引資和財政收入等具有緊密聯(lián)系，但目前國內(nèi)關(guān)于地方政府競爭下的土地供給行為研究很少，大多停留在對土地問題的一般性論述，鮮有通過模型和實證對這一問題進行規(guī)范考察的文獻。郭其友、陳婧（2007）認為我國土地制度特性決定了土地供給對經(jīng)濟發(fā)展有重要的影響，土地供給對經(jīng)濟周期的形成有不可忽視的作用。他們對我國1987年以來土地供給與經(jīng)濟成長波動的實證分析表明，我國土地供給與經(jīng)濟周期的相關(guān)性不斷增強。黃曉宇等（2006）分析了需求拉動的經(jīng)濟增長對土地市場的影響以及土地供應量加大對經(jīng)濟增長的影響，發(fā)現(xiàn)我國GDP同土地供應量及地價呈正相關(guān)關(guān)系，GDP對土地供應量變動的敏感程度大于對地價變動的敏感程度，我國的土地供應價格彈性為0.45，是缺乏彈性的。這些理論和實證文獻一定程度上揭示了土地在經(jīng)濟發(fā)展過程中的重要性，然而這些文獻主要出發(fā)點并未基于地方政府的相互競爭，也沒有將地方政府和地方官員置于邏輯分析的中心，從而難以深入地理解我國近些年來土地與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的復雜關(guān)系。
從地方政府和官員競爭的角度出發(fā)，可以較好地理解地方土地出讓行為，與現(xiàn)有經(jīng)濟學文獻一脈相承。已有的國內(nèi)文獻往往從財政激勵角度出發(fā)對地方政府土地出讓行為進行討論。這些文獻的基本觀點是，在我國1994年實行分稅制的財政_改革以來，地方財政承擔大量的支出事務而財政收入權(quán)力收縮（只能獲得更低稅收分成），為了保證財政收支平衡，地方政府產(chǎn)生了尋求新的財政創(chuàng)收動力機制的動機，土地逐漸成為地方政府的一致經(jīng)營對象。在許多地區(qū)，土地出讓金（特別是商業(yè)用地和住宅用地的出讓金）成為地方政府預算外收入的單一主要來源。地方政府出讓土地獲得預算外財政收入主要是通過諸如“招拍掛”等競爭性較高的方式高價出讓商住用地實現(xiàn)的。很多地方政府政府成立土地儲備中心，壟斷城市土地一級市場，通過限制商住用地的供應并以“招拍掛”的競爭性方式出讓土地來最大化出讓金收入。周飛舟（2006）認為，近十年來，我們看到的城市建成區(qū)擴張、地方基礎設施建設擴大、土地開發(fā)出讓和轉(zhuǎn)讓高潮的出現(xiàn)，均是地方政府在分稅制約束下主動尋求的一些行為模式，土地出讓金已成為地方政府“第二財政”。在省級以下地方政府的 ……（未完，全文共21625字，當前僅顯示3889字，請閱讀下面提示信息。收藏《論文：地方政府土地引資行為研究》）