溫鐵軍：中國農(nóng)村稅費制度改革經(jīng)驗及建議

　　中國農(nóng)村稅費制度與土地制度高度相關(guān)。以土地占有關(guān)系為主的財產(chǎn)關(guān)系變遷是農(nóng)村稅費制度改革的依據(jù)。
　　
　　中國農(nóng)村稅費問題與農(nóng)民負擔(dān)高度相關(guān)。農(nóng)民負擔(dān)現(xiàn)象上看是征收多少的問題，本質(zhì)上是政府既不可能對農(nóng)村提供公共品，也無法與高度分散的億農(nóng)民進行交易。亦即：政府為了維持農(nóng)村
　　現(xiàn)行管理_而支付的制度成本太高了。這當(dāng)然不是通過立法或加強教育能夠解決的。
　　
　　因此，對中國農(nóng)村稅費問題的研究，基本上不能套用西方建立在公民社會基礎(chǔ)上的稅費概念；也不能寄希望于傳統(tǒng)的政治手段。本文總結(jié)的試驗區(qū)經(jīng)過實踐檢驗的教訓(xùn)是：切不可脫離其他制度環(huán)境的約束單純進行稅費制度改革。
　　
　　一、背景說明
　　
　　歷史
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于政府已經(jīng)通過推行統(tǒng)購統(tǒng)銷和人民公社這兩個相輔相成的制度，不僅掌握了大部分糧食，而且有效地占有了幾乎全部農(nóng)業(yè)剩余，因此縣以下也不設(shè)立政府，相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人民公社實行“政社合一”的管理_，管理成本雖然大于過去，但與改革后的年相比也相對較低。
　　
　　改革近年來，中國農(nóng)村實行了以農(nóng)民平均占有土地產(chǎn)權(quán)為實質(zhì)內(nèi)容的“家庭承包制”以后，多數(shù)地區(qū)實行按照土地面積攤派大部分稅費任務(wù)的實際辦法，因此，直到這時，農(nóng)村稅費制度才與土地收益分配和鄉(xiāng)村公共品開支與管理制度發(fā)生比較明顯的相關(guān)。
　　
　　年以后，由于以原來的人民公社為基礎(chǔ)改制成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都設(shè)立了本級財政，年的分稅制又進一步強化了地方財政，使約個縣市、萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須增加農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅等地方稅、并把本來屬于村級占有、使用的“三提五統(tǒng)”足額收取到鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能保證基本開支。因此，不僅農(nóng)民負擔(dān)問題日益突出，而且農(nóng)村稅費也逐漸演變成為對收益的二次分配和地方基層政府開支的來源。
　　
　　二、“稅費征收辦法”改革的經(jīng)驗教訓(xùn)
　　
　　農(nóng)村改革是農(nóng)民對原來人民公社集體所有制的財產(chǎn)關(guān)系的突破。農(nóng)民在年“承包經(jīng)濟”的制度作用之下，事實上已經(jīng)逐漸占有了的農(nóng)村資產(chǎn)，成為相對獨立的財產(chǎn)主體。農(nóng)民在維護自己財產(chǎn)權(quán)利的斗爭中開始形成自主、平等的行為準(zhǔn)則，政府的稅費征收至少在理論上也逐漸傾向于調(diào)節(jié)收益分配。正因為有這種轉(zhuǎn)變，歷史上任何政府對農(nóng)民征收稅費的交易成本都過高的矛盾，才又逐漸尖銳起來。
　　
　　因此，我們在國家批準(zhǔn)的農(nóng)村改革試驗區(qū)進行了與糧食購銷_相聯(lián)系的“稅費征收辦法改革”。試圖從中央政府的客觀需要出發(fā)，對農(nóng)戶按照承包的土地面積合并計算所有稅費，折抵征收一定數(shù)量的糧食實物。這個改革試驗使我們得到一些經(jīng)驗，但主要的是教訓(xùn)。我們認識到：只有解決基層政府和準(zhǔn)政府的行政村在現(xiàn)行政治_下不斷自我膨脹的問題，才能較為徹底地理順政府和農(nóng)民的經(jīng)濟關(guān)系。
　　
　　三、下一步稅費制度綜合改革的建議
　　
　　在農(nóng)村建立約萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府、萬個行政村和萬個自然村的村民委員會來對億農(nóng)民進行控制和管理，這種制度的運行成本高到“史無前例”的程度。
　　
　　鄉(xiāng)村基層組織制度不適應(yīng)家庭承包制的問題，至今仍是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重大的制約性障礙�？紤]到在全面進入市場經(jīng)濟的條件下，寄希望于國家財政對鄉(xiāng)村公共品開支負責(zé)，或?qū)θ踬|(zhì)農(nóng)業(yè)和低收入農(nóng)村人口予以較大幅度補貼，都是不現(xiàn)實的。因此，改革不同層次的地方政府_，調(diào)整部門利益關(guān)系，則可能是徹底解決農(nóng)民負擔(dān)問題，改善政府宏觀調(diào)控的必要前提。
　　
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