農(nóng)村土地制度變革中的地方政府行為分析

目前，地方政府在農(nóng)村土地方面的行為倍受爭議。有人認為，地方政府在土地征用過程中“以土地生財”、把“土地作為第二財政”、以土地作文章搞“經(jīng)營城市”等，極大地侵害了農(nóng)民的權(quán)益。其實，自改革開放以來，在中國土地產(chǎn)權(quán)制度變革的過程中地方政府是重要的創(chuàng)新主體，發(fā)揮了重要的作用。因此，分析地方政府在土地制度變革中的行為，有助于為今后土地制度的改革提供思路。
　　一、地方政府是土地制度創(chuàng)新的重要主體
　　世紀年代初實施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制被普遍認為是農(nóng)民的“偉大創(chuàng)造”。不過不可忽視的是，地方政府在制度創(chuàng)新中發(fā)揮了重要作用。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制首先是在安徽、四川、貴州、內(nèi)蒙古這些貧窮的農(nóng)業(yè)大省開始實行。而這些省份的地方政府為農(nóng)民“地下半地下”的包產(chǎn)到戶提供了政治保護和給予合法承認。在當時，全國各個省份面對基層自發(fā)的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新有著不同的約束。在制定中央政策過程中，不同地方政府根據(jù)自己當?shù)氐睦婧椭鲝堖M行了討價還價。地方政府提供產(chǎn)權(quán)保護的動機在于其對“收益—成本”的估計。由于中
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或招標承包，承包者交納一定數(shù)量的承包費�？诩Z田與責任田承擔的義務不同，口糧田只負擔農(nóng)業(yè)稅，責任田除負擔農(nóng)業(yè)稅外，在改革早期還要完成糧棉等國家定購任務，并以承包費形式負擔村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費。“兩田制”的制度創(chuàng)新，是在東部沿海地區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動力大量轉(zhuǎn)移、土地撂荒、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)萎縮、農(nóng)產(chǎn)品定購任務兌現(xiàn)難等情況下出現(xiàn)的，采取“兩田制”的制度安排，對社區(qū)而言，責任田明碼標價承租費用，使社區(qū)減少了與農(nóng)戶的“談判”費用，又保障了上級各項任務的完成。對地方政府而言，“兩田制”較好地實現(xiàn)了“公平與效率”的原則，既可以保持家庭經(jīng)營制度的穩(wěn)定，又可以相對容易地獲得稅收和各項費用。責任田的制度設(shè)計滿足了政府和社區(qū)的利益，減少了均田制度下的不確定性和交易費用，而且可以較好地避免土地均分所造成的土地零碎化，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營�！皟商镏啤币划a(chǎn)生就獲得了快速的發(fā)展，到年“兩田制”面積占家庭承包總面積的．％。但是，到了世紀年代中后期，“兩田制”發(fā)展有些失控，社區(qū)集體為獲得更多的利益，采取招標承包的方式，有的地方隨意擴大機動地面積，個別地區(qū)機動田面積占土地總面積的％；有的甚至收回部分農(nóng)民承包地搞租賃經(jīng)營。農(nóng)民對此強烈不滿（張紅宇，）。招標方式，特別是社區(qū)領(lǐng)導人為獲取更多的“承包費”以高價出租責任田，侵占了農(nóng)民的利益。—年，這一階段政府對“兩田制”的政策有所調(diào)整，強調(diào)要尊重農(nóng)民意愿�！皟商镏啤泵娣e開始下降。年，實行面積已不足％。實行“兩田制”的土地面積在不同階段情況見表略。從“兩田制”制度創(chuàng)新的動機分析，地方政府和社區(qū)集體具有制度的創(chuàng)新動機，他們是制度創(chuàng)新的“第一行動集團”，這在農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計中也得到了證明。農(nóng)業(yè)部在年對全國個省區(qū)統(tǒng)計，采取行政手段推進“兩田制”的社區(qū)占“兩田制”社區(qū)總數(shù)的％，條件成熟、農(nóng)民自愿的社區(qū)僅為％。從制度創(chuàng)新的方式看，這屬于“中間擴散型制度變遷方式”�！皟商镏啤钡闹贫瘸跏荚O(shè)計較好地實現(xiàn)了“公平與效率”原則，可以減少交易費用，提高制度績效，但也給了地方政府和社區(qū)集體更多的土地產(chǎn)權(quán)。在地方政府和社區(qū)集體的權(quán)力約束較弱的情況下，作為理性人，他們在追逐利益最大化的過程中侵犯了農(nóng)民的權(quán)益。
　�。ǘ霸鋈瞬辉龅�，減人不減地”模式中的地方政府行為分析從年開始，貴州省湄潭縣作為全國首批個農(nóng)村改革試驗區(qū)之一，進行了土地制度的改革試驗。其中實行“增人不增地，減人不減地”（又可稱為“生不增，死不減”）的土地制度是其重要的試驗內(nèi)容。這一制度的實質(zhì)是在土地稀缺的情況下，一次性將土地交給農(nóng)民。這與其他地方政府和社區(qū)的“調(diào)地偏好”形成了強烈的反差（如部分實施“兩田制”的地區(qū)）。其目的主要是穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)，防止調(diào)地產(chǎn)生的交易成本和土地破碎，同時形成人口控制的自我約束機制。湄潭縣在年人均耕地只有畝，縣境內(nèi)山丘廣布，最高海拔米，最低海拔米，巖溶地貌比例較大。全縣地面坡度大，地面坡度～度的面積占總面積的％，地面坡度大于度的面積占總面積的％。由于耕地的山地性質(zhì)，導致耕地的整理需要大量的投入。而土地的調(diào)整必然剝奪對土地投入較多的農(nóng)戶的利益，而且對土地的調(diào)整也使土地零碎化嚴重。因此，對社區(qū)和地方政府來說，調(diào)地成本必然非常高，要牽扯基層干部很大的精力。同時，牽扯他們很大精力的還有“計劃生育”工作，而“生不增，死不減”恰恰形成了人口增長的自我約束，這形成制度實施的重要收益。而與湄潭縣同時開展土地制度建設(shè)的金沙縣把這項制度稱之為“抑制人口過快增長的土地制度”，其制度實施明顯指向“抑制人口過快增長”，即通過切斷農(nóng)戶對新增人口分配土地的預期來抑制人口增長。
　　由于“增人不增地”必然會損害增加人口的少部分農(nóng)戶 ……（未完，全文共5503字，當前僅顯示1932字，請閱讀下面提示信息。收藏《農(nóng)村土地制度變革中的地方政府行為分析》）