關(guān)于農(nóng)村土地制度的思考

“積極思路”和“消極思路”
　　對(duì)于當(dāng)下農(nóng)村土地問(wèn)題，如今有兩種思路最有影響，我稱(chēng)之為“積極思路”和“消極思路”。所謂“積極”“消極”并不含褒貶之意，只是就兩種土地制度改革的目標(biāo)之樂(lè)觀與否而言。前者對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)的前景較有信心，認(rèn)為土地制度演變的目的應(yīng)當(dāng)是優(yōu)化土地資源配置，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，以提高生產(chǎn)效率，積極應(yīng)對(duì)入世后國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)。當(dāng)然，要達(dá)到這一點(diǎn)又有兩種彼此相反的途徑：一是用行_力集中土地，重試計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“大生產(chǎn)”。但市場(chǎng)改革搞到現(xiàn)在，還持這類(lèi)主張的人雖有卻肯定不多，因此可略而不提�！胺e極思路”如今主要表現(xiàn)為寄希望于要素市場(chǎng)的配置效果，當(dāng)然，這種觀點(diǎn)并不否定家庭經(jīng)營(yíng)，但家庭農(nóng)場(chǎng)也有個(gè)適宜規(guī)模問(wèn)題。人們期望通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)土地適度集中并逐步以經(jīng)濟(jì)的農(nóng)場(chǎng)淘汰“不經(jīng)濟(jì)的”農(nóng)業(yè)形式。
　　而“消極思路”對(duì)資源硬約束條件下我國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不抱希望，而更多地考慮防止農(nóng)村危機(jī)。對(duì)持這種觀點(diǎn)的人來(lái)說(shuō)，如果不控制市場(chǎng)的力量而聽(tīng)任“土地兼并”的發(fā)展，將使農(nóng)民失去“最后的保障”。于是他們主張把土地看成“社會(huì)保障”，而社會(huì)保障是不可能按市場(chǎng)原則辦的。結(jié)論自然是：地權(quán)不能“固化”，“三十年不變”或“增人不增地
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仍在建設(shè)之中，在這種情況下給農(nóng)民的公民權(quán)設(shè)置一些保障的“底線(xiàn)”，劃定一些行_力不宜進(jìn)入的領(lǐng)域，是十分重要的。哪怕是以犧牲一部分“土地配置最優(yōu)化”效益為代價(jià)（是否存在這一代價(jià)尚需證明）也是值得的、利大于弊的。而以所謂規(guī)模效益為理由來(lái)侵犯農(nóng)民權(quán)利則必須避免。如果擴(kuò)大干預(yù)農(nóng)民地權(quán)確屬必要，也應(yīng)當(dāng)在公共權(quán)力運(yùn)作機(jī)制改革后，在法治狀態(tài)下再來(lái)考慮這類(lèi)問(wèn)題。
　　其次，盡管保障農(nóng)民地權(quán)未必會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地資源配置的優(yōu)化，但它在經(jīng)濟(jì)上仍然有正面作用。例如受保障的地權(quán)可以作為抵押，有利于建立農(nóng)村信用體系，彌補(bǔ)如今日益突出的鄉(xiāng)村金融服務(wù)真空等等。
　　至于說(shuō)到農(nóng)地配置的優(yōu)化，即適當(dāng)集中土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，在我國(guó)目前的條件下它的主要限制條件在于農(nóng)民非農(nóng)化就業(yè)前景，這一前景如果沒(méi)有很大的擴(kuò)展，無(wú)論什么樣的規(guī)模經(jīng)營(yíng)都不可能有多少發(fā)展空間，不管是通過(guò)土地“私有化”以市場(chǎng)方式搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)，還是通過(guò)“反私有化”以行政方式搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而過(guò)去年農(nóng)民非農(nóng)化的進(jìn)程和如今我國(guó)農(nóng)業(yè)人地關(guān)系的現(xiàn)狀都表明，這一前景在近期不可能有突破性的擴(kuò)展，未來(lái)這種擴(kuò)展的可能性則取決于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民以外的其他因素，因此把推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為變革土地制度的目的，是不合適的。
　　二、以發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“積極目標(biāo)”為前提來(lái)設(shè)計(jì)土地制度不現(xiàn)實(shí)，那么從建立社會(huì)保障防止社會(huì)危機(jī)的“消極目標(biāo)”出發(fā)設(shè)計(jì)土地制度行不行呢？這后一思路就是所謂“土地福利化”�！巴恋馗＠钡奶岱ù_有積極意義，因?yàn)樗赋瞿壳皸l件下我國(guó)多數(shù)農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的不經(jīng)濟(jì)已使土地喪失了產(chǎn)生“農(nóng)業(yè)利潤(rùn)”的資本功能，而成為一種生存保障手段，而對(duì)于生存保障手段是不應(yīng)征稅的，因此原來(lái)具有資產(chǎn)稅性質(zhì)的土地稅（現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的主要形式）應(yīng)當(dāng)考慮取消。筆者同意這一說(shuō)法。
　　但“土地作為生存保障手段”與把土地制度作為社會(huì)保障制度來(lái)設(shè)計(jì)絕不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的確包含了后一內(nèi)容。例如，有人提出土地福利化意味著必須按“反私有化”的方向調(diào)整土地關(guān)系，因?yàn)椤吧鐣?huì)保障在任何國(guó)家都是不能私有化”的。因而農(nóng)民的土地處置權(quán)應(yīng)當(dāng)弱化，如限制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地、取消“三十年不變”的承包權(quán)而改為更頻繁的按人口定期重分等等。我認(rèn)為這種看法是不對(duì)的。盡管如前所述，我不認(rèn)為“土地私有化”就是地權(quán)改革的方向，但這與“土地福利化”不應(yīng)當(dāng)有什么關(guān)系。
　　首先，“社會(huì)保障不能私有化”的說(shuō)法似是而非。這里姑且不論傳統(tǒng)的福利國(guó)家理念受到的質(zhì)疑和當(dāng)代不少?lài)?guó)家的“社會(huì)保障市場(chǎng)化”改革的是非，僅從傳統(tǒng)的社會(huì)保障概念而論，所謂“社會(huì)保障不能私有化”的含意顯然是指提供保障的義務(wù)不能“私有化”，而決不是指享受保障的權(quán)利不能私有化。道理很簡(jiǎn)單：所謂社會(huì)保障，是指社會(huì)（以政府、社區(qū)、企業(yè)或其他社會(huì)組織形式為代表）承擔(dān)義務(wù)，向公民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障。對(duì)于被保障者而言，接受保障則是他的權(quán)利。盡管在許多情況下，被保障者可能也有部分義務(wù)（如在政府、企業(yè)、個(gè)人三方統(tǒng)籌的保障制度下必須交納的強(qiáng)制保險(xiǎn)金），但這只能是提供保障的社會(huì)組織承擔(dān)義務(wù)的補(bǔ)充。如果提供保障的全部義務(wù)都只由被保障者自己承擔(dān)，社會(huì)組織不承擔(dān)義務(wù)而只對(duì)被保障者行使強(qiáng)制權(quán)力，這樣一種狀態(tài)就根本不能叫做社會(huì)保障。
　　而“土地福利化”正是這樣一種情況：它假定政府、社區(qū)、企業(yè)等等并不向農(nóng)民提供什么，而是由農(nóng)民耕作自己的份地來(lái)給自己提供“保障”，“社會(huì)”要做的只是行使權(quán)力禁止農(nóng)民_處置份地、削減農(nóng)民持有份地的年限，強(qiáng)制農(nóng)民承擔(dān)“保障”自己的義務(wù)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種把“社會(huì)保障”不是看作政府的義務(wù)、公民的權(quán)利，而是看作政府的權(quán)力、公民的義務(wù)的顛倒看法不僅僅限于“土地福利化”問(wèn)題，很多人對(duì)“義務(wù)教育”的理解也是如此：本來(lái)意義上的“義務(wù)教育”原是指國(guó)家承擔(dān)義務(wù)解決教育費(fèi)用、公民享受免費(fèi)教育的權(quán)利。但很多人卻把它理解為：政府有權(quán)強(qiáng)制公民出錢(qián)接受教育，卻并無(wú)義務(wù)提供足夠的教育經(jīng)費(fèi)，公民有義務(wù)接受教育，卻沒(méi)有享受免費(fèi)教育的權(quán)利。以致一些傳媒常出現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)援引《義務(wù)教育法》迫使某公民出錢(qián)送子上學(xué)之類(lèi)的“官逼民智”報(bào)道。當(dāng)然，“官逼民智”未必不好，但它與“義務(wù)教育”并不是一回事，這正如“土地福利化”也許是有道理的，但它與“社會(huì)保障制度”并不是一回事一樣。所謂“社會(huì)保障不能私有化”實(shí)際上就是 ……（未完，全文共4524字，當(dāng)前僅顯示2285字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《關(guān)于農(nóng)村土地制度的思考》）