地方政府公共服務制度的缺陷分析

地方政府公共服務制度的缺陷分析

摘要：與有效滿足社會公共需求的要求相比，我國地方政府公共服務還存在著諸多制度性缺陷，主要是公共服務職能不到位，重經濟建設，輕公共服務；公共服務在縱向與橫向上存在比較嚴重的失衡；公共服務的決策缺乏民主性，分配缺乏公平性。公共服務的制度缺陷會引發(fā)經濟和政治上的消極后果。地方政府需要向服務型政府轉型，打破壟斷地位，引入競爭機制，實現公共服務供給與生產的相對分離，來提高地方性公共服務的效率。
在市場經濟條件下，地方政府的主要職責是分級提供各種地方性的公共物品和公共服務（以下簡稱公共服務），來滿足當地居民的公共需求。改革開放以來，我國地方政府公共服務制度發(fā)生了很大的變化，政府的公共財政框架也已基本成形。但是，與經濟和社會發(fā)展要求相比，地方政府的公共服務還存在著許多制度性缺陷，分析和認識這些制度性缺陷，對于促進地方政府公共服務的制度創(chuàng)新，提高地方政府公共服務的供給效率，增進公共福利有著比較重要的意義。

一、地方政府公共服務的制度變遷
在傳統(tǒng)計劃經濟_時代的中國，政府對社會經濟活動具有極其強大的控制力。全民所有制模式將整個社會經濟看作一個大工廠，由政府（特別是中央政府）實行高度集中的統(tǒng)一管理。在這種高度集權的計劃_
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源配置中的進退表明，政府與市場在資源配置中各自的功能和活動范圍已經有了日益明確的劃分。
２、構建了中央與地方政府公共服務權責劃分的基本框架。始于1994年的財稅_改革，逐步構建了我國的分級財政_的框架，為建設和完善我國公共財政制度打下了較好的基礎。目前，各級政府大體上能夠在分稅制的制度安排下，按照劃定的事權、財權以及政府間轉移支付項目和數量，各司其職，各負其責，自收自支，自求平衡，各自編制和執(zhí)行自己的財政預算，確定各自的公共服務的數量與結構。
３、地方政府公共服務的自主性和積極性有了很大提高。分權化改革改變了地方政府在經濟活動中的主體角色和_環(huán)境，使地方政府有了獨立的目標函數和行為模式。地方政府由一個縱向依賴的行政組織逐漸變?yōu)橐粋�具有獨立經濟利益目標的經濟組織。為了追求地方經濟的快速增長，地方政府在轄區(qū)范圍內積極培育市場主體，促進非國有經濟的生長和發(fā)展，加大公共服務的供給，改善微觀經濟運行環(huán)境。
４、地方政府公共服務的民營化有了一定程度的發(fā)展。分權化改革使地方政府變成為相對獨立的利益主體，導致了地方政府間的競爭，而地方政府競爭引發(fā)和促進了民營化進程（張維迎等，1998）。地方政府通過民營化，以及政府采購制度等新的公共服務的制度安排，開始將一部分公共服務的生產有選擇地向私營部門開放，引入競爭機制，提高公共服務的供給效率。公共服務的民營化，促進了公共服務供給與生產相對分離，有效提高了地方政府公共服務的資源配置效率。

二、當前地方政府公共服務制度的主要缺陷
盡管地方政府公共服務制度已經在變革中取得了很多進步，但是，政府職能轉變的任務還遠未完成，公共財政_的建設也有待完善和發(fā)展。與我國經濟發(fā)展，特別是社會發(fā)展對政府公共服務的要求相比，地方政府公共服務制度還存在著許多缺陷，亟待改革。
１、地方政府公共支出結構不合理，過度關注經濟建設，對公共服務職能重視很不夠。
到目前為止，我國的財政_基本上還是“建設財政”，地方政府財政支出的一半左右還是用在競爭性、盈利性領域和基礎設施的投資上，對社會保障、義務教育、公共衛(wèi)生等公共服務的投入嚴重不足。據世界銀行統(tǒng)計，1994-1997年高收入國家公共教育支出占GNP的百分比約為5.4%，歐盟國家這一比重為5.3%，而中國同期比重只有2.3%。1990-1998年，高收入國家的公共衛(wèi)生保健支出占GNP的百分比為6.0%，歐盟國家這一比重為6.7%，而中國同期比重只有2.0%。從國際經驗看，在人均GDP超過1000美元之后，人們對各種公共服務的需求開始進入高速增長期。事實上，隨著經濟增長和收入水平的提高，城鄉(xiāng)居民對本地區(qū)公共服務的需求在數量和質量上已經出現了比較明顯的大幅增長。這在2003年的SARS危機中比較集中地體現出來。各級政府迫切需要改革財政支出結構，將公共支出的重心轉移到公共服務領域，實現由“經濟建設型財政”向“公共服務型財政”的轉變。
２、地方政府橫向之間的公共服務存在著比較嚴重的地區(qū)失衡問題。由于各地方經濟發(fā)展的歷史起點和要素稟賦不一樣，經濟和社會發(fā)展的水平有著較大的差距，各地方政府的財政收支規(guī)模水平也有較大差異。地方政府之間在公共服務的供給上存在著比較嚴重的地區(qū)失衡問題。如上海市2002年人均教育、科學的財政支出為960.80元，人均社會保障與救濟的財政支出為 204.28 元，而貴州省同期的這兩個指標分別為 187.19 元、79.9 元，僅分別為上海市的 19.48%與 39.11%。在另一方面，地方政府公共服務的供給是有競爭性的。公共服務的有效供給是地方政府間競爭的重要內容。東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)公共服務供給上的差別，除經濟發(fā)展水平的不同外，還來自地方政府競爭激烈程度的影響。如何通過科學的轉移支付制度與合理的地方政府間競爭，來均衡各地方之間政府公共服務的水平，使各地區(qū) 996的居民依法享有同等水平的公共服務，既是一個重要的經濟問題，也是一個重大的政治問題。
３、地方政府縱向之間的公共服務不均衡程度比較大。1994 年的分稅制改革具有較強的過渡性質，中央與省級地方政府實行了分稅制，但是各級地方政府之間卻實際上是分稅制與原有包干上交_的“雙軌運行”�！半p軌運行”的結果是，一方面各級地方政府層層向上集中財政收入，另一方面上級地方政府又存在著將負擔下放的傾向，即將部分應由上級財政負擔公共服務支出全部或部分下放給下級地方政府。這樣，越 ……（未完，全文共6745字，當前僅顯示2369字，請閱讀下面提示信息。收藏《地方政府公共服務制度的缺陷分析》）