改善國企公司治理關(guān)鍵何在

改善國企的公司治理，很大程度上也是改善政府的公共治理。除非在公共治理方面取得一些大的突破，否則國企改善公司治理的步伐將會非常艱難。
　　今年月日，經(jīng)濟合作和發(fā)展組織正式出版了其《國有企業(yè)公司治理指引》簡稱《指引》。整個文件共分兩個部分。第一部分正文，是若干條文字簡練的原則，共分六章；第二部分釋義，是對這些原則的比較詳細的解釋和論證。
　　和幾年前的《公司治理原則》以及許多其他公司治理行為規(guī)范一樣，《指引》也是一份不具約束力的文件，目的是就改善國企公司治理問題，給其成員經(jīng)濟體和其他經(jīng)濟體的政府提出建議。但它基本上反映了國際上對健全的國企公司治理的一些共識，也集中體現(xiàn)了發(fā)達市場經(jīng)濟國家的政府在管理國企方面的成功經(jīng)驗以及對現(xiàn)存挑戰(zhàn)的應(yīng)對之策。
　　因此，《指引》對我們考慮如何改善中國國有企業(yè)的公司治理具有重要的參考意義。以它提出的一系列原則為參照系，我們可以比較容易地看到，為進一步改善國企公司治理，需要朝哪個方向努力，關(guān)鍵又在哪里。
　　應(yīng)該說，《
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，隨意調(diào)用公共財政資源的一條很重要的旁門左道。
　　《指引》第二章的主題，是國家如何做一個合格的所有者。其中提到了政府不要干預企業(yè)日常經(jīng)營活動這一我們已經(jīng)比較熟悉的原則，也倡導建立“集中化”的所有權(quán)代表機構(gòu)。此外，《指引》還提出了另外兩個值得我們重視的建議：一是國家要有明確的、對社會公開的“所有權(quán)政策”，明確界定其作為所有者所要追求的目標，以及實現(xiàn)這些目標的手段；二是所有權(quán)代表機構(gòu)要接受議會的監(jiān)督。
　　在這兩個方面，我們都還面臨著不少的任務(wù)，有些甚至還沒有提上議事日程。在所有權(quán)政策方面，我們確實有“保值增值”的目標，但保值增值的目標和其他經(jīng)濟的、非經(jīng)濟的目標之間如何權(quán)衡取舍，還不是一個透明的過程；在接受人大監(jiān)督方面，制度建設(shè)還基本上是空白。關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的情況和國企的運行情況，無論是國資委還是政府，都還沒有建立一種像預算制度那樣的向同級人大進行報告的規(guī)范制度。尤其是回報率、分紅這樣的核心財務(wù)指標，即使在政府自己評估自己的工作業(yè)績時，也還遠沒有引起足夠的重視。
　　《指引》的第五章討論透明度和披露問題，其中涉及的主要問題也是所有權(quán)代表機構(gòu)和國企對議會和社會公眾的信息披露。其中第一條提出，所有權(quán)代表機構(gòu)應(yīng)該公開出版年度報告，向議會、媒體和公眾披露國企的信息；年報應(yīng)集中于國企的財務(wù)業(yè)績和國有資產(chǎn)價值，以及加總的財務(wù)信息，如銷售額、利潤、主營業(yè)務(wù)現(xiàn)金流量、投資、股權(quán)回報率和分紅。年報還可以包括重點國企的分企業(yè)數(shù)據(jù)。
　　關(guān)于國企的披露標準，這一章的第四條認為，出于公眾利益考慮，國企不管是否上市，其透明度都應(yīng)該達到上市公司的水平，具體的披露要求應(yīng)該與《公司治理原則》中對上市的公眾公司所提出的披露標準相同。相比之下，這個領(lǐng)域大概是建議的原則與我們的實際情況差別較大的一個領(lǐng)域。時至今日，除了國家統(tǒng)計局和財政部的年鑒提供的若干總量數(shù)據(jù)，國企的大部分數(shù)據(jù)都不僅不對人大和社會公眾公開，甚至有些政府部門要想免費獲得都很困難。
　　國有資產(chǎn)管理的這種極低的透明度，既嚴重阻礙著國企公司治理的改善，也是政府改革滯后的一個重要表現(xiàn)。這方面的改革與其說是國企改革，不如說是公共治理改革。
　　《指引》的第六章所涉及的，也是一個對我們來說具有很大的挑戰(zhàn)性的問題，即國企董事會建設(shè)。概括來說，《指引》的基本理念是董事會治理，也就是說，在“所有權(quán)代表機構(gòu)董事會”這個鏈條中，董事會是一個權(quán)力分配的重心。所有權(quán)代表機構(gòu)在確定目標之后，要給予董事會足夠的授權(quán)和獨立性，使其有足夠的權(quán)威、能力和客觀性，來行使戰(zhàn)略決策和監(jiān)督管理層的職能。與此同時，董事會整體以及每一個董事個人都要承擔對所有股東和公司的忠誠義務(wù)，具有高度的責任感和職業(yè)道德。
　　即使在國家，國企董事會的獨立性也是一個巨大的挑戰(zhàn)。如《指引》的作者指出的，董事會的地位經(jīng)常受到來自兩個方面的侵蝕：一是所有權(quán)代表機構(gòu)或政府，二是管理層。董事會在監(jiān)督管理層方面，經(jīng)常因其權(quán)威有限而難有作為。“在一些國家，管理層與所有權(quán)代表機構(gòu)乃至政府都有很密切的關(guān)系，他們更喜歡繞開董事會直接向所有權(quán)代表機構(gòu)或政府報告”。
　　在我國，這樣的問題更加突出和普遍。十六大之前的國企改革所形成的治理結(jié)構(gòu)的基本特點，就是行政干預下的內(nèi)部人控制。其原因首先是世紀年代在工廠制的框架內(nèi)放權(quán)讓利，其次是年代實行公司制但國有資產(chǎn)管理_改革停頓。國資委成立后，所有者地位大大加強，國家越來越多地通過行使所有權(quán)而不是行政干預來對管理層進行監(jiān)督和制衡，但董事會的地位仍然很薄弱，實際情況仍然是一種“啞鈴形”的權(quán)力分配。
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