中國(guó)村民自治與農(nóng)村土地問題

目錄/提綱：……
一、村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系
（二）在農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)問題上應(yīng)確立的基本原則
二、村民自治與統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)_
（一）村民自治與家庭承包經(jīng)營(yíng)合同的維護(hù)
（七）承包人進(jìn)行破壞性、掠奪性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)經(jīng)發(fā)包人勸阻無效的
（二）承包方已經(jīng)治理開發(fā)利用的荒山、荒地、草場(chǎng)、水面、沼澤、灘涂
（二）村民自治與統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)_
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【關(guān)鍵詞】村民自治土地承包集體經(jīng)濟(jì)組織
　　中國(guó)的村民自治是建筑在土地集體所有基礎(chǔ)之上的農(nóng)村社區(qū)自治。農(nóng)村土地的集體所有不僅是人民公社制度留下的重要遺產(chǎn)，而且成為當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)（注：張樂大著：《告別理想出版中心，年，第頁人民公社制度研究》，東方出版中心，年，第頁。）。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)_改革的逐步深入，要保證這種聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的長(zhǎng)期穩(wěn)定，問題主要取決于與農(nóng)戶相對(duì)應(yīng)的另一方主體——“集體經(jīng)濟(jì)組織”。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是土地所有權(quán)的主體，即聯(lián)產(chǎn)承包合同的發(fā)包方。原來的人民公社雖然已經(jīng)解體，但是農(nóng)村的土地集體所有卻被保留下來；“鄉(xiāng)政村治”雖然取代了人民公社制度，但是農(nóng)村土地所有權(quán)主體的三級(jí)結(jié)構(gòu)，卻仍然保留著與“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度極為相似的“同構(gòu)關(guān)系”；即使在村民自治體內(nèi)部，村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織也具有某種同構(gòu)關(guān)系；“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)_”使得村民委員會(huì)作為村集體土地所有權(quán)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，村民小組作為土地所有權(quán)的主體，它們既是家庭承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系中的發(fā)包方，同時(shí)還負(fù)擔(dān)著雙層經(jīng)營(yíng)_中“統(tǒng)”的一面。因此，研究現(xiàn)行鄉(xiāng)政村治和村民自治條件下的農(nóng)村土地關(guān)系問題，對(duì)于健全和發(fā)展村民自治，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)_進(jìn)一步改革和完善，具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。
　　一、村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系
　　根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的立法精神和現(xiàn)實(shí)的客觀情況，可以看出，村民自治體的內(nèi)部仍然分為兩個(gè)層次：即村和村民小組。村民自治體的成員是全體村民，全體村民所組成的村民會(huì)議是村民自
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和內(nèi)地、南方和北方，村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和組織形式有很大差異。即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也有很大不同。有的設(shè)有村一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織，有的則由村民委員會(huì)承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。所以，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況做出相應(yīng)規(guī)定。在沒有設(shè)村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的地方，由村民委員會(huì)管理村集體經(jīng)濟(jì)或者代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。
　　年修改通過的《村民委員會(huì)組織法》采納了上述具有折衷性質(zhì)的第三種意見。村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系復(fù)雜之處在于，它涉及誰對(duì)村民集體所有的土地和其他資源行使所有權(quán)和發(fā)包權(quán)。中國(guó)村民自治的現(xiàn)實(shí)情況是，除了一些發(fā)達(dá)地區(qū)建立有獨(dú)立于村民委員會(huì)的村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織外，大部分地區(qū)則是由村民委員會(huì)代表村民行使所有權(quán)。而村民自治組織內(nèi)部的次級(jí)層次村民小組，實(shí)際上仍然是人民公社制度中“生產(chǎn)隊(duì)”這一集體單位，由于從年開始中共中央就確定以“隊(duì)為基礎(chǔ)”，農(nóng)村絕大多數(shù)的農(nóng)用地都?xì)w現(xiàn)在的村民小組所有（注：孫佑海等編著：《中華人民共和國(guó)土地管理法講話》，中國(guó)政法大學(xué)出版社年版，第頁。）。由此可見，雖然《村民委員會(huì)組織法》試圖劃清村民自治_下村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，但是由于農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的實(shí)施，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶手中，事實(shí)上導(dǎo)致了農(nóng)村原有集體經(jīng)濟(jì)那種“集體所有、集體經(jīng)營(yíng)”組織模式的解體。生產(chǎn)大隊(duì)變?yōu)榇�，生產(chǎn)隊(duì)變?yōu)榇迕裥〗M。但是農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)并未改變，因此現(xiàn)行村民自治的兩級(jí)組織同時(shí)也是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體，因而也就成為土地承包經(jīng)營(yíng)合同中的發(fā)包方。只要農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)不變，村民自治組織事實(shí)上還是集體經(jīng)濟(jì)組織。
　　自世紀(jì)年代以來，在人民公社制度瓦解的同時(shí)，農(nóng)村改革實(shí)踐中陸續(xù)涌現(xiàn)出一批獨(dú)立于原集體經(jīng)濟(jì)組織之外的農(nóng)民自愿聯(lián)合的新型經(jīng)濟(jì)組織。學(xué)術(shù)界通常把這些組織統(tǒng)稱為“社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織”。據(jù)了解，大多數(shù)社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織是村社合一，實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”。造成這一局面的原因是，一般村內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)并不多，一套人馬即可承擔(dān)行政組織和經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)工作，而且各項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)也比較方便。此外很多地區(qū)農(nóng)民收入不高，難以承擔(dān)更高的費(fèi)用，也是村社合一普遍存在的原因（注：史萬里等著：《中同農(nóng)村改革年》，中州古籍出版社，年，第—頁。）。
　　村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同構(gòu)合一性質(zhì)，村民自治組織同時(shí)作為農(nóng)村土地集體所有的主體，有力地說明中國(guó)農(nóng)村的土地集體所有是村民自治的重要基礎(chǔ)。中國(guó)的城市居民自治不同于村民自治，其根本差別也在于城市居民自治與城市土地的所有、使用毫不相關(guān)；而村民自治則與農(nóng)村土地集體所有密不可分。由此也可以看出，雖然憲法自年以來就同時(shí)確定了城市居民自治和農(nóng)村村民自治，但是城市居民自治迄今尚未產(chǎn)生引人注目的影響和效果，而村民自治不僅取得了舉世矚目的影響，同時(shí)也深深改變著中國(guó)農(nóng)村基層的社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
　　英美國(guó)家也存在歷史悠久的鄉(xiāng)村自治，日本也實(shí)行市、町、村自治。僅從社區(qū)自治的角度來看，他們的基層社會(huì)自治與中國(guó)的村民自治極為相似。然而正是由于中國(guó)的村民自治是一種以土地集體所有為基礎(chǔ)的自治，是一種同時(shí)負(fù)擔(dān)著經(jīng)濟(jì)、財(cái)產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的自治，因此中國(guó)村民自治所具有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了資本主義國(guó)家基層社會(huì)的社區(qū)自治（注：徐勇等：《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社，年，第—頁。）。
　　正因?yàn)榇迕褡灾问且酝恋丶w所有為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的自治，國(guó)家憲法、法律和政策規(guī)定的“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)_”的實(shí)際運(yùn)作，必然要依賴于土地所有權(quán)主體的行為方式，同時(shí)還要受到村民自治組織、自治規(guī)則的調(diào)整。因此，在現(xiàn)行村民自治制度中，如何保護(hù)集體土地所有權(quán)、村民土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)_改革健康穩(wěn)定和有序的發(fā)展，就是至關(guān)重要的問題。
　　下面試從廣西玉林地區(qū)平南縣安懷鄉(xiāng)安懷村公所與安懷村三家二隊(duì)之間的土地糾紛案來分析村民自治與土地關(guān)系問題。
　　（一）案例內(nèi)容（注：該案從縣法院訴至玉林地區(qū)法院，玉林地區(qū)法院請(qǐng)示廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院，最后由最高人民法院做出復(fù)函。案例介紹引自馬原主編：《民事審判司法解釋及相關(guān)案例》（第二輯），人民法院出版社，年，第—頁。）
　　安懷村公所與安懷村三家二隊(duì)雙方爭(zhēng)訟的銅鼓嶺，面積約畝，解放前系地主松山，土改時(shí)沒收未作分配，年“四固定”時(shí)大隊(duì)曾明確不劃分給生產(chǎn)隊(duì)。但從年代初期起，三家二隊(duì)一些群眾就自發(fā)在該嶺零星開荒，陸續(xù)種植桉樹、柑果、花生、木菇等，大隊(duì)均未提出異議。直到年發(fā)生糾紛時(shí)，三家二隊(duì)才將該嶺全部種上甘蔗等作物。安懷鄉(xiāng)政府于年在該嶺旁邊建造機(jī)磚廠，因用地問題曾于同年月日和月日兩次請(qǐng)三家二隊(duì)社員代表到鄉(xiāng)政府協(xié)商。當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)政府提出三種補(bǔ)償辦法，一是每畝減公購(gòu)糧斤；二是按生產(chǎn)每塊磚給予厘補(bǔ)償；三是按土地年產(chǎn)值一次性補(bǔ)償。以上三條由三家二隊(duì)社員大會(huì)任選其中一條。后因鄉(xiāng)政府未取得縣有關(guān)部門批準(zhǔn)未果。年月日，鄉(xiāng)政府直接與安懷村公所簽訂征用該嶺土地協(xié)議，補(bǔ)償給村公所萬元，隨后鄉(xiāng)政府又派員施工，因而引起糾紛。平南縣人民政府做出決定，將該嶺處理給村公所所有。三家二隊(duì)不服，向法院提起上訴。平南縣人民法院判決歸村公所所有。三家二隊(duì)不服，繼續(xù)上訴。玉林地區(qū)中級(jí)人民法院討論有兩種意見，因把握不大，遂向廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院請(qǐng)示。高級(jí)人民法院審判委員會(huì)認(rèn)為，爭(zhēng)訟之銅鼓嶺，土改時(shí)沒收未作分配，“四固定”時(shí)也未下放給生產(chǎn)隊(duì)，解放后一直為三家二隊(duì)管理使用，這都是事實(shí)。但在法律政策適用上卻存在互相抵觸的規(guī)定。如果根 ……（未完，全文共16161字，當(dāng)前僅顯示2907字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《中國(guó)村民自治與農(nóng)村土地問題》）