論鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的性質(zhì)差異

目錄/提綱：……
一、中國歷史上“馬拉松”式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革
（一）“鄉(xiāng)官制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革
（二）“職役制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革
（三）“自治制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革
（四）“政黨制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革
二、我國改革開放以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革與未來走向
……
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革；性質(zhì)差異；農(nóng)村政治_改革；思路轉(zhuǎn)變
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，從內(nèi)涵上說是兩種不同性質(zhì)的改革。但我國學(xué)術(shù)界和政府決策部門長期把二者混同起來使用，結(jié)果是“開錯了藥方”還自以為是，“看錯了方向”也不愿意回頭。本文將采取歷史敘述與比較研究相結(jié)合的方法，重點對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的性質(zhì)差異加以區(qū)分。
　　一、中國歷史上“馬拉松”式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革
　　“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為國家依法設(shè)置的一種地方行政建制，應(yīng)保持其行政地域的完整性，人口規(guī)模的適度性，管理層級的有序性，機構(gòu)設(shè)置的合理性，職能定位的科學(xué)性，組織制度的規(guī)范性，_名稱的固定性，等等。這是世界各國鄉(xiāng)鎮(zhèn)_建設(shè)與發(fā)展的一般規(guī)律。但我國自周代創(chuàng)建“鄉(xiāng)制”開始，直到上世紀(jì)年代廢除人民公社為止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制或延續(xù)或中斷，或重視或忽略，或繼承或革新，多表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等等特征，經(jīng)歷了漫長、艱難而又復(fù)雜的演化過程�？梢哉f，迄今為止世界上還沒有哪一個國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)_像中國這樣變動頻繁，顯得相當(dāng)混亂和無序。
　�。ㄒ唬班l(xiāng)官制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革
　　我國的“鄉(xiāng)制”始建于西周。秦漢時期達(dá)到高潮，魏晉南北朝以后逐漸廢棄。正如有的學(xué)者指出，“事實上，鄉(xiāng)制到了
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實亦半官式之地方行政機關(guān)”。（）這樣造成“鄉(xiāng)”與“亭”平行運作，職能交叉，層級管理混亂，機構(gòu)和人員膨脹。如在漢代，“亭”設(shè)有亭長、亭佐、亭父、求盜、亭侯、亭掾、亭卒等等，“自亦兼及民事，理辭訟”，（）儼然一個小王國。其次是秦朝政府授予地方官員可根據(jù)人口多寡隨時調(diào)整和變動“鄉(xiāng)”規(guī)模及員額編制的權(quán)力，使后來的“鄉(xiāng)”建制規(guī)模越來越小，其地位和作用也逐漸降低。如魏晉初期，“凡縣五百以上置一鄉(xiāng)，三千以上置二鄉(xiāng)，五千以上置三鄉(xiāng)，萬以上置四鄉(xiāng)”。（《續(xù)后漢書》卷下）但到隋唐時期，“鄉(xiāng)”的建制規(guī)模僅為戶左右，這與過去的“萬戶之鄉(xiāng)”簡直無法相比。最后是“鄉(xiāng)官”隸屬關(guān)系復(fù)雜，且各自為政，肢解了鄉(xiāng)級_的獨立性和完整性。如在秦漢兩代，“有秩”隸屬于郡，“嗇夫”隸屬于縣，“游徼”隸屬于都尉，“鄉(xiāng)佐”隸屬于鄉(xiāng)。“鄉(xiāng)三老”雖非官職，卻深得皇帝的重視與獎賞，有時可與州縣官吏分庭抗禮，即“三老，眾民之師也”。（《漢書》卷）于是，在整個中國歷史上竟然出現(xiàn)了“民但聞嗇夫、不知郡縣”這一獨特的政治現(xiàn)象。因此，“中唐以后，隨著均田制的廢弛、兩稅法的實行，地主階級內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生了變動，原來實行鄉(xiāng)官制的鄉(xiāng)里制度，已經(jīng)開始向職役制轉(zhuǎn)化”。（）
　　（二）“職役制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革
　　隋唐實行“科舉制”以后，“官”與“吏”分途，“官”作為“士”而身居要職，“吏”的地位逐漸降低，“頗有點‘義務(wù)’服役的性質(zhì)”。（）“自是以后，所謂鄉(xiāng)亭之職，至困至賤。貪官污吏非理征求，極意凌辱……其與以身任軍旅土木徭役者無以異，而至于破產(chǎn)不能自保�！保ā段墨I(xiàn)通考》卷）總之，“職役制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是以重民、愛民、助民、化民、惠民作為出發(fā)點，而是封建統(tǒng)治者為了強化對鄉(xiāng)村社會的控制、防御和懲罰。如史載唐代，“百戶為里，五里為鄉(xiāng)，兩京及州縣之郭內(nèi)，分為坊，郊外為村。里及坊、村皆有正，以司督察。四家為鄰，五鄰為保。保有長，以相禁約”。（《舊唐書》卷）此時的“鄉(xiāng)”雖未廢止，但“里”的地位和作用日益突顯。如按唐朝政府規(guī)定，“里正”可免除一切勞役及賦稅，負(fù)責(zé)管理整個鄉(xiāng)里事務(wù)，事實上成了鄉(xiāng)里組織的最高領(lǐng)導(dǎo)者。（～）北宋中期王安石變法，全國推行“保甲之法，十戶立一牌頭，十牌頭立一甲長，十甲長立一保正。其村落畸零及熟苗熟僮，亦一體編排”。（《清世宗憲皇帝實錄》卷）之后，我國的“鄉(xiāng)”建制重點強調(diào)以地域為單位進(jìn)行編排，（）即由原來的戶、戶、戶為一鄉(xiāng)，變成了戶、戶、戶的保甲組織。（～）由于宋代以后的“保甲人員之都保正、都保副正、大保長、小包正都不支薪”，（）于是出現(xiàn)了“輪差法”和“募充法”，已將過去“鄉(xiāng)官制”的政治色彩全部抹去。因此在隋唐至清末千余年間，“政治下層，實由官治而淪為半官式之紳治。故所謂地方政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾稀也”。（）
　　總之，“職役制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革成效是最糟糕的，弊端叢生，貽害無窮，不僅沒有減輕國家財政負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且成了封建社會整體性和結(jié)構(gòu)性政治腐敗的主要根源之一。如在清代，“除了繼承明朝以來的自然村落的形態(tài)之外，又采取明人的里甲制，作為賦役征收的機構(gòu)。此外，又采取宋人的保甲制，以維護(hù)地方治安。又在地方上實施元代的社制，作為勸農(nóng)的組織。同時又設(shè)立宋以來的鄉(xiāng)約法，以宣傳教化”。（）但上述措施“真正付之實踐需要大量的人力，這超過了國家愿意負(fù)擔(dān)的程度”。（～）所以，清人侯方域曾驚嘆，“天下之官冗，而吏胥日以夥，每縣殆不止千人矣�！保ā肚宄�(jīng)世文編》卷）清朝御史陸百川也斥責(zé)，“州縣為親民之官，所用吏胥本有定額，乃或貼寫或掛名，大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人�！傩蘸┏试V，期待長官理審，而吏胥乃從而凌辱之，剝削之，逼勒之。顛倒撥弄，率以財之有無多寡為事之曲直是非�？傊�，吏胥視民如魚肉，民畏吏胥為虎狼�！保ā痘食漕惔邸肪恚�
　　（三）“自治制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革
　　在中國長達(dá)幾千年的封建社會里，根本沒有“地方自治”之說。清朝末年，出現(xiàn)了“太平天國的鄉(xiāng)村組織采取寓兵于農(nóng)的方法，建立守土鄉(xiāng)官制”；（）而光緒末年和宣統(tǒng)初年又倡行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。前者按照《天朝田畝制度》規(guī)定，農(nóng)村每家設(shè)“伍長”，每家設(shè)“兩司馬”，每家設(shè)“卒長”，每家設(shè)“旅帥”，每，家設(shè)“師帥”，每，家設(shè)“軍帥”，（）平時負(fù)責(zé)管理地方行政事務(wù)，戰(zhàn)時執(zhí)行軍事任務(wù)。此時的“鄉(xiāng)官”均由保舉 ……（未完，全文共6678字，當(dāng)前僅顯示2345字，請閱讀下面提示信息。收藏《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的性質(zhì)差異》）