地方政府環(huán)境管理中職權(quán)與責(zé)任分析

目錄/提綱：……
一、法律理念錯位
二、_性障礙
三、權(quán)力配置不明晰
（一）行_配置不科學(xué)
（二）環(huán)境行_中的監(jiān)督權(quán)配置不科學(xué)
四、法律責(zé)任追究不完善
（一）追究責(zé)任的主體不明確
（二）違反法定責(zé)任追究程序
（三）法律責(zé)任與法定職責(zé)不對等
一、完善權(quán)力配置的法律體系
二、完善法律責(zé)任追究機制
（一）明確追究責(zé)任的主體
（二）健全追究責(zé)任的程序
（三）嚴格遵循一致性的責(zé)任追究原則
（四）健全追究責(zé)任的監(jiān)督機制
……
地方政府環(huán)境管理中職權(quán)與責(zé)任分析

改革開放以來，中國經(jīng)濟迅猛增長，各項經(jīng)濟數(shù)據(jù)直線上升，中國正在逐步成為一個發(fā)展中的現(xiàn)代工業(yè)社會。與此同時，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護間的矛盾在我國日益凸顯。由于政府片面追究經(jīng)濟增長、忽視環(huán)境保護以及政府管理中存在的_性障礙等問題，造成的環(huán)境危機已迫在眉睫。近年來，伴隨我國經(jīng)濟高速增長的是環(huán)境事件的高頻爆發(fā)，以及環(huán)境管理中其他問題的集中出現(xiàn)。政府是管理環(huán)境的主體，在環(huán)境管理中扮演重要角色，但其職權(quán)往往與所承擔(dān)的法律責(zé)任不一致。政府的不作為或不適當(dāng)作為將會對環(huán)境管理產(chǎn)生嚴重影響，而保障政府的權(quán)責(zé)一致是保障環(huán)境善治的前提之一。
首先我們對環(huán)境管理中權(quán)責(zé)不一致的原因進行分析。
一、法律理念錯位
環(huán)境法在我國是一個相對較年輕的部門法。30年來，我國已經(jīng)建立了完備的法律法規(guī)體系，對環(huán)境問題的立法也基本覆蓋了各個環(huán)境領(lǐng)域，環(huán)境法制建設(shè)取得了矚目的成就。環(huán)境法是以社會利益為本位，以追求人類自然和諧共處為目的的社會法，其價值為人類社會環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。然而縱觀我國的環(huán)境狀況變化，在經(jīng)濟指標日益走高的同時，各種環(huán)境問題也日益凸顯，各項環(huán)境數(shù)據(jù)都表明，我們生活的環(huán)境已經(jīng)難堪重負。嚴峻的環(huán)境問題雖然與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有密切關(guān)系，由于我
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實際上是雙重領(lǐng)導(dǎo)_，它既從屬于環(huán)境保護部，也附屬于地方政府。也就是說，地方環(huán)保機關(guān)在依靠地方財政以及地方人力資源的同時，卻要執(zhí)行來自上級環(huán)保機構(gòu)的政策指令。這就產(chǎn)生了諸多現(xiàn)實中的尷尬境遇：當(dāng)?shù)卣撠?zé)地方環(huán)保局的財權(quán)和人權(quán)，地方環(huán)保局長由當(dāng)?shù)卣蚊�，而環(huán)保局的工作任務(wù)卻并不一定是地方政府真正支持的。很多時候甚至不得不違心辦事，否則“立得住的管不住，管得住的立不住”。以至于“開發(fā)區(qū)不敢查，要點保護企業(yè)不敢查，領(lǐng)導(dǎo)不點頭的不敢查”，或者“領(lǐng)導(dǎo)不批示的不查，媒體不曝光的不查”。何況，地方政府的環(huán)保責(zé)任也只限于本行政區(qū)，于是以鄰為壑，轉(zhuǎn)嫁污染，導(dǎo)致跨區(qū)域流域污染日益加劇。
雖然現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定地方政府對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負總責(zé)，但卻沒有具_度保障，由于地方政府并沒有保護環(huán)境的具體責(zé)任，而地方政府績效考核的中心是GDP增長，經(jīng)濟發(fā)展當(dāng)然是地方政府工作的首要任務(wù)。在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護出現(xiàn)矛盾時，地方政府作為實質(zhì)上有自身利益驅(qū)動的主體，必然會重前者而輕后者，減低環(huán)境標準和要求，滿足經(jīng)濟增長的需要。同時，地方環(huán)保的財政預(yù)算撥付由地方政府決定，而普遍現(xiàn)象是這些預(yù)算遠遠不足以維護環(huán)保機構(gòu)的日常運行，于是，地方環(huán)保部門還要依靠企業(yè)收取排污費來維持其日常運轉(zhuǎn)，繼而造成目標偏離：如果企業(yè)遵守相關(guān)法律而且環(huán)保目標得到了實現(xiàn)，地方政府環(huán)境保護部門將失去財政來源。于是，就出現(xiàn)了如此的報道：污染企業(yè)養(yǎng)活著眾多地方環(huán)保工作人員。此語雖然刺耳，但也頗具代表性。
三、權(quán)力配置不明晰
在環(huán)境管理中，權(quán)力配置的不清晰、不合理導(dǎo)致環(huán)境管理效率不高，也致使環(huán)境事件發(fā)生后處理不科學(xué)、不及時。具體來說，權(quán)力配置不明晰表現(xiàn)在以下幾個方面。
（一）行_配置不科學(xué)
在我國，行_中決策、執(zhí)法、監(jiān)督三權(quán)進行分立的理論還不成熟。實踐中，決策、執(zhí)法、監(jiān)督三權(quán)不分，或者分配不科學(xué)，導(dǎo)致政府和其環(huán)保部門在權(quán)力配置方面極不平衡。
根據(jù)《環(huán)境保護法》規(guī)定，地方各級人民政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，同時，由環(huán)保部門具體對環(huán)境保護實施監(jiān)督管理。另外，縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，地方人民政府的各工作部門受人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，不僅人民政府的環(huán)境管理職權(quán)沒有進一步劃分為決策、執(zhí)法、監(jiān)督三權(quán)，環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)管職權(quán)也沒有進一步劃分。
在實踐中，環(huán)境管理的職權(quán)表面上是由環(huán)保部門行使，但實際上，人民政府掌握了重大決策權(quán)。例如，根據(jù)《環(huán)境保護法》第9、第10條的規(guī)定，制定地方環(huán)境質(zhì)量標準和地方污染物排放標準的權(quán)力在地方人民政府；第12條規(guī)定，批準實施環(huán)境保護規(guī)劃的權(quán)力也在地方人民政府；第39條規(guī)定，責(zé)令對經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位的停業(yè)、關(guān)閉的權(quán)力還是人民政府（其中責(zé)令中央直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)、關(guān)閉，須報國務(wù)院批準）。所以，在環(huán)境監(jiān)管中地方環(huán)保部門實際的決策權(quán)有限，往往對應(yīng)當(dāng)不批準的項目沒有發(fā)言權(quán)，對應(yīng)當(dāng)關(guān)閉的企業(yè)沒有決定權(quán)，出了問題卻要“背黑鍋”。這種狀況導(dǎo)致環(huán)保部門日益成為地方政府的工具和擺設(shè)，不能積極主動的發(fā)揮作用，在執(zhí)行國家環(huán)保法律過程中容易失職，壓力大，怨氣也大。
（二）環(huán)境行_中的監(jiān)督權(quán)配置不科學(xué)。由于環(huán)保部門人員、經(jīng)費都由人民政府控制，上級主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)不能起到有效的監(jiān)督作用。我國有上級部門對下級部門掛牌督辦的監(jiān)督辦法，但是這個辦法既沒有明確的法律依據(jù)，也受制于現(xiàn)有的權(quán)力配置_，上級環(huán)保門對下級環(huán)保部門的監(jiān)督很弱，作用十分有限。
四、法律責(zé)任追究不完善
法律責(zé)任的追究對維護法律尊嚴、保障法律秩序是極為重要的。但是，在環(huán)境危機管理中，法律責(zé)任的追究機制還很不完善，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。
（一）追究責(zé)任的主體不明確
盡管《監(jiān)察法》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《刑事訴訟法》明確了責(zé)任追究的主體，但是在實際操作中“漏洞”依然不少。
首先是黨紀政紀區(qū)分不明確。以黨紀處分代替行政處分甚至刑事責(zé)任的情況還比較多，而黨委會直接決定行政處分的情況也時有所聞。這說明還有部分人沒有從根本上區(qū)分黨委和政府的作用，沒有意識到黨紀處分和行政處分的本質(zhì)區(qū)別。但是從法律的角度分析，黨紀處分和行政處分的性質(zhì)不同的兩類責(zé)任。特別是以黨紀處分代替行政責(zé)任的追究，更是限制了法律的懲戒作用，造成了不利的影響。
其次，對政府的領(lǐng)導(dǎo)成員，如何追究其行政處 ……（未完，全文共6678字，當(dāng)前僅顯示2345字，請閱讀下面提示信息。收藏《地方政府環(huán)境管理中職權(quán)與責(zé)任分析》）