農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及其后果――以安徽省為例

目錄/提綱：……
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的規(guī)范化
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口：個(gè)案分析
三、鄉(xiāng)村公共品、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)_的合法性問(wèn)題
四、依附性、官僚化與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展
五、余論及改革建議
……

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面的成效是不容質(zhì)疑的，然而，人們目前擔(dān)心或詬病最多的還是農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)力的影響，特別是由此導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的拮據(jù)，勢(shì)必最終會(huì)影響農(nóng)村基層_的正常運(yùn)行。許多人因此認(rèn)為，如果不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的缺口和債務(wù)問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將不得不再次向農(nóng)民“伸手”，這樣一來(lái)，農(nóng)村稅費(fèi)改革就避免不了要走歷史的老路，就像唐代楊炎的兩稅制改革、宋時(shí)王安石變法、明朝張居正推行的一條鞭法和清初雍正的攤丁入畝一樣，初時(shí)“向來(lái)叢弊為之一清”，時(shí)間一久難免“積累莫返之害”而歸于失敗。很顯然，這些擔(dān)心和憂慮，還是就事論事地局限于農(nóng)村稅費(fèi)改革的本身，對(duì)它所產(chǎn)生的影響及其連帶效應(yīng)缺乏足夠清晰、全面和深遠(yuǎn)的認(rèn)識(shí)。實(shí)際上，農(nóng)村稅費(fèi)改革不單是分配關(guān)系的一種調(diào)整，就它影響的廣度和深度而言，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)的范圍，對(duì)鄉(xiāng)村政治、社會(huì)的發(fā)展乃至國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系的構(gòu)建都有直接或間接的影響作用。
　　本文試圖從農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響開(kāi)始切入，就農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)村政治、社會(huì)的發(fā)展的影響作用，做一初步探討，以期引起人們的注意。
　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的規(guī)范化
　　客觀而言，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支和管理。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入基本上由國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金三部分組成，“國(guó)家預(yù)算內(nèi)
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村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容就是將國(guó)家政策內(nèi)的收費(fèi)并入農(nóng)業(yè)稅收之中合并征收，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非預(yù)算收入、支出全部納入預(yù)算管理。這一制度設(shè)計(jì)的好處主要有三點(diǎn)：一是簡(jiǎn)便征收，二是遏止農(nóng)民的稅外負(fù)擔(dān)，三是進(jìn)一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支及其管理。例如：安徽省規(guī)定“農(nóng)村稅費(fèi)改革后增加的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入，全部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入”，同時(shí)“將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機(jī)構(gòu)的支出和社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算支出（國(guó)家明文規(guī)定上劃的除外），原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)開(kāi)支的鄉(xiāng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練以及鄉(xiāng)級(jí)道路建設(shè)支出等五項(xiàng)事業(yè)支出納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算支出范圍”。這樣一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入和支出就只有預(yù)算一塊，不再存在預(yù)算外和自籌資金部分。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入范圍調(diào)整為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)組織征收的增值稅（留存鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政）、地方工商各稅、企業(yè)所得稅、農(nóng)業(yè)四稅、行政性收費(fèi)收入、罰沒(méi)收入、專項(xiàng)收入和其他收入等；支出范圍包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的支出和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出，行政管理費(fèi)支出，社會(huì)保障和社會(huì)福利支出，公共設(shè)施維護(hù)建設(shè)支出和其他支出等。
　　農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的常規(guī)收入實(shí)際上是由這樣三個(gè)部分組成：一是財(cái)政收入部分，這部分以農(nóng)業(yè)四稅為主體，除此以外還有行政性收費(fèi)收入、罰沒(méi)收入、專項(xiàng)收入和其他收入；二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等；三是國(guó)稅收入（增值稅）留存部分。以下是筆者調(diào)查的三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)（表），它基本反映了農(nóng)村稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的大致?tīng)顩r：
　　表某年安徽省三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)情況（萬(wàn)元）
　　鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)
　�、必�(cái)政稅收
　　其中：農(nóng)業(yè)稅及特產(chǎn)稅
　　⒉地稅收入
　�、硣�(guó)稅收入（其中上交）（其中上交）（其中上交）
　　注：鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)型山區(qū)鎮(zhèn)，人均土地只有畝；鄉(xiāng)是農(nóng)業(yè)型畈區(qū)鄉(xiāng)，人均土地約畝；鎮(zhèn)地處旅游區(qū)，雖然人均土地不足畝，但是其旅游服務(wù)業(yè)較為發(fā)達(dá)，鎮(zhèn)財(cái)政收入的支柱是地方工商稅收。
　　資料來(lái)源：某年月日、月日田野調(diào)查
　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支規(guī)范化的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支結(jié)構(gòu)也被模式化了。換言之，在堵住鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的疏漏的同時(shí)，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政套上“緊箍圈”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的增收空間非常有限，尤其是農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本上沒(méi)有任何合法性增收途徑可言――有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村稅費(fèi)改革中為了使財(cái)政收入不留太大缺口，又不能冒違背政策之險(xiǎn)將農(nóng)業(yè)稅率調(diào)到上限以上，只得在農(nóng)業(yè)稅應(yīng)稅土地面積和常產(chǎn)上做文章（個(gè)別山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)常產(chǎn)竟然調(diào)到公斤以上），即便如此亦是非常有限的――僅農(nóng)業(yè)稅而言，一旦按照新的稅率調(diào)整以后，幾乎是一成不變的了。而地稅和國(guó)稅收入，在短期內(nèi)也不可能有太大的變動(dòng)。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將面臨巨大的收支平衡壓力。
　　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口：個(gè)案分析
　　農(nóng)村稅費(fèi)改革以后（某年），安徽省農(nóng)業(yè)兩稅（農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）及附加是億元，比改革前億元（包括改革前的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中的公益金、管理費(fèi)）減少億元，再加上被取消的屠宰稅和農(nóng)村教育集資，全省鄉(xiāng)村兩級(jí)政策內(nèi)減少財(cái)力就達(dá)億元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政減收億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少收入萬(wàn)元（可參考表）。
　　表鎮(zhèn)農(nóng)村稅費(fèi)改革前后收入政策性增減因素對(duì)比情況（萬(wàn)元）
　　改革前（年）改革后（某年）政策性增減收入
　　農(nóng)業(yè)稅
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌（含教育集資）―
　　屠宰稅―
　　合計(jì)
　　注：鎮(zhèn)地處皖西南，在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前農(nóng)民負(fù)擔(dān)就相對(duì)較輕，因此政策性增減幅度低于全省平均水平。
　　雖然目前的轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策內(nèi)減收，但是，在稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政除了政策內(nèi)的收入以外，還有政策外的收入（即“制度外收入”或“非規(guī)范收入”）。政策外收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重在不同的地區(qū)是不一樣的，總體而言，安徽省北部地區(qū)政策外收入較高，南部地區(qū)較低（從鎮(zhèn)財(cái)政政策內(nèi)減收與全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均減收差距可以反映出來(lái)）。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的政策外收入，因此，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際減少收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于萬(wàn)元。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前就難保收支平衡，其收支缺口主要依賴“非規(guī)范收入”（制度外收入）彌補(bǔ)。現(xiàn)在農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了“非規(guī)范收入”，再加上政策內(nèi)的減收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政勢(shì)必留下較大的資金缺口。例如，改革之后，皖北濉溪縣祁集鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅正稅收入萬(wàn)元，地稅和國(guó)稅收入萬(wàn)元，合計(jì)財(cái)政收入萬(wàn)元，而支出人員工資萬(wàn)元，民政優(yōu)撫萬(wàn)元，計(jì)劃生育萬(wàn)元，工作經(jīng)費(fèi)萬(wàn)元，至少需要萬(wàn)元，收支相差萬(wàn)元。皖中定遠(yuǎn)縣張橋鎮(zhèn)改革前總收入萬(wàn)元（其中政策性收入萬(wàn)元），改革后只有萬(wàn)元，減少收入萬(wàn)元（其中政策內(nèi)減收萬(wàn)元），減幅達(dá)。某年該鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口大約是萬(wàn)元。又如皖南的鄉(xiāng)，改革前（年）農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅收入萬(wàn)元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌萬(wàn)元，國(guó)稅收入萬(wàn)元，地稅收入（含工商營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)資源稅、屠宰稅 ……（未完，全文共10502字，當(dāng)前僅顯示2498字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及其后果――以安徽省為例》）