從農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題看中國農(nóng)村政治關(guān)系的變化

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下近年來一直是令中國政府頗為頭痛的問題。中央政府每年都要發(fā)出通知或指示，嚴(yán)禁各地擅自增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但這種年復(fù)一年地三令五申恰恰說明這些措施并沒有取得滿意的成效。本文以田野調(diào)查的資料為基礎(chǔ)，通過分析農(nóng)民負(fù)擔(dān)中上交國家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的部分各自占的份額及其歷年的變化情況，試圖弄清農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加的主要來源在哪里，及其原因是什么。然後還要探討這種現(xiàn)象的理論含義。
　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)：個(gè)案研究
　　北村是江漢平原上一個(gè)普通的村子。全村戶，人，共有耕地畝。村辦企業(yè)完全是空白，村集體的開支除了長江堤外的蘆葦每年可賣多萬元錢之外，都得從農(nóng)民身上想辦法。按當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)站的數(shù)據(jù)，該村⒋年農(nóng)民的人均收入分別為和元，接近全國的平均數(shù)（和年全國農(nóng)民人均純收入分別為和元）。
　　為了弄清農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的根源究竟在哪里，本文把農(nóng)民上繳的各類款項(xiàng)分為三大塊：交給市以上政府的，主要包括需上繳國庫的農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅，農(nóng)業(yè)開發(fā)基金，以及全市統(tǒng)一征收的一級電排費(fèi)和血防統(tǒng)籌費(fèi)等；鎮(zhèn)政府征收的“五統(tǒng)”費(fèi)，鎮(zhèn)集資以及其他由鎮(zhèn)政府決定征收的款項(xiàng)；村級提留，包括“三提”，村共同生產(chǎn)費(fèi)和村集資等。
　　表－年北村農(nóng)民負(fù)擔(dān)統(tǒng)計(jì)（元）
　　
　　資料來源：所有數(shù)據(jù)由村長提供，其中－年的數(shù)據(jù)與村民組長，村民及鎮(zhèn)經(jīng)管站核對過，－年的數(shù)據(jù)與
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度，年又開始實(shí)施“劃分稅種，核定收支，分級包干”制度，年實(shí)行分稅制。這一時(shí)期的特點(diǎn)是財(cái)政包干，簡單地說，就是地方政府在完成上交給上級政府的份額之後，多收多得，更重要的是，可以自行支配這些收入。與此同時(shí)，在人民公社解體之後，年開始在全國普遍建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，并明確規(guī)定，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政收入由國家預(yù)算資金，預(yù)算外資金和自籌資金組成”，其中國家預(yù)算資金包括上級政府分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅，屠宰稅，城市維護(hù)建設(shè)稅，集市交易稅，車船使用牌照稅和契稅等；預(yù)算外收入包括上級政府分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅附加和公用事業(yè)附加等。至于自籌資金，該辦法沒有詳細(xì)規(guī)定，只是籠統(tǒng)地說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“按照國家政策規(guī)定而征收的部分”。
　　改統(tǒng)收統(tǒng)支為包干，顯然是為了刺激地方政府增加收入。但從另一方面看，實(shí)際上也是國家把財(cái)政包袱甩給地方。隨著改革開放帶來的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方上為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，教育，交通，文化，基礎(chǔ)設(shè)施，為了地方官員大吃大喝，游山玩水，甚至為了支付鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分工作人員的工資，對收入的需求是每日俱增。本來就入難敷出的中央政府無法繼續(xù)“統(tǒng)”下去，正好順?biāo)浦圩尩胤秸约合朕k法。于是，有了財(cái)政自主權(quán)，又有名正言順的征收“自籌資金”的權(quán)力的地方政府自然就要千方百計(jì)地從當(dāng)?shù)鼗I措資金了。在企業(yè)發(fā)達(dá)的地方，財(cái)政負(fù)擔(dān)通常多半落在企業(yè)身上。在經(jīng)濟(jì)落後，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá)的地方，地方政府則只好從農(nóng)民身上打主意了。
　　由于預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的來源有限，且要受上級財(cái)政的監(jiān)督，自籌資金已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入中越來越重要的部分。年中國農(nóng)業(yè)財(cái)政的預(yù)算內(nèi)收入為億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金為億元，到年，預(yù)算內(nèi)收入為億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金則高達(dá)億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)算內(nèi)收入。在北村所在的鎮(zhèn)，鎮(zhèn)自籌資金是預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金之和的倍，其中約四分之三來自農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
　　這樣，新的財(cái)政_在給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增收的誘因和自主權(quán)的同時(shí)，卻缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金的嚴(yán)格界定和控制，加上缺乏民主機(jī)制來制約地方政府的行為，實(shí)際上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府留下了巧取豪奪的空間。
　　村干部角色的轉(zhuǎn)換
　　在集體化時(shí)期，在國家與農(nóng)民“對豐收的爭奪”中，大隊(duì)干部和生產(chǎn)隊(duì)干部自己以及自己家庭的的收入取決于他所在的大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)在這場爭奪戰(zhàn)中有多少糧食能夠留下來。上交國家的越少，村干部及其家庭的收入可能就越多。村干部與農(nóng)民之間這種利益的一致性使得他們或多或少地試圖與上級討價(jià)還價(jià)來維護(hù)本隊(duì)的利益。人民公社的解體在給予農(nóng)民生產(chǎn)的自主權(quán)的同時(shí)，也導(dǎo)致了農(nóng)民和村干部之間利益的分化。村干部自己的收入以及他們能夠支配的資源不再取決于農(nóng)民（作為一個(gè)集體）能夠留下來多少，而是取決于他們能夠從農(nóng)民手中征收多少。
　　對村干部而言，從農(nóng)民身上征收的款項(xiàng)實(shí)際上是兩部分：鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)（包括國家稅收和上繳縣市政府的部分）和村提留。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在每年下發(fā)的文件中確定各村應(yīng)上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)額和村提留的數(shù)額，然後各村再根據(jù)這個(gè)總數(shù)把每戶應(yīng)交的款項(xiàng)按人頭或承包土地?cái)?shù)分解到各家各戶。收來的款項(xiàng)首先要保證上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分，剩下的才作為村提留由村干部支配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為確保自己的份額，通常采用三種措施。第一，獎(jiǎng)金刺激，規(guī)定如果按時(shí)完成上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)，給予村干部一定數(shù)額的獎(jiǎng)勵(lì)；第二，控制工資。本來村干部的工資（或稱補(bǔ)貼）是由村提留開支的，但很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定村支書和村長的工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)，只有完成了上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)，村支書和村長才能拿到全部工資；第三，換人，如果長期不能完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)，撤換村支書和村長。顯然，村干部面臨的選擇實(shí)際上非常簡單：征收的越多，不僅意味著位置，工資，獎(jiǎng)金有保障，而且可供自己支配的資源也越多；相反，如果收不齊款項(xiàng)，不僅干部可支配的資金變少，甚至可能意味著村干部的工資和職位都成問題。在筆者走訪過的村子中，不少村甚至靠借高利貸來完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)和給村干部發(fā)工資。
　　村干部的這種利益和角色的轉(zhuǎn)換，不僅使農(nóng)民在地方政府的各種巧立名目的捐稅面前失去了傳統(tǒng)的緩沖層，而且使村干部自身成為豐收爭奪戰(zhàn)的主角之一。
　　“政績”的政治學(xué)
　　“政績”，“做幾件實(shí)事”已成為中國大陸官場非常時(shí)髦的用語。當(dāng)初這些術(shù)語的出現(xiàn)是因?yàn)槿藗兛嘤赺時(shí)期的只說空話不干實(shí)事的官場弊病，然而，“政績”和“干實(shí)事”也可能導(dǎo)致老百姓的苦不堪言。
　　一位縣級官員在訪談中告訴筆者，一個(gè)省有幾十個(gè)縣市，省委書記根本不可能記住這么多的縣市委書記，那么怎么知道應(yīng)該提拔誰呢？唯一的辦法是“做幾件實(shí)事”，給他留下深刻的印象。這種實(shí)事可以是經(jīng)濟(jì)方面的，如一個(gè)成功的企業(yè)，一種拳頭產(chǎn)品，也可以是市鎮(zhèn)建設(shè)方面的，如一條馬路，一座橋，一幢大樓，關(guān)鍵是能夠讓人留下深刻的第一印象，然後再補(bǔ)充以 ……（未完，全文共7057字，當(dāng)前僅顯示2478字，請閱讀下面提示信息。收藏《從農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題看中國農(nóng)村政治關(guān)系的變化》）