我國政府績效評估指標體系的建構

　　我國政府績效評估指標體系的建構
　　在西方，自20世紀70年代以來，隨著政府成本意識的強化和公民監(jiān)督意識的加強，政府績效評估作為一項重大的政治活動而蓬勃展開。在中國，隨著政府目標責任制的推行，政府部門績效評估問題也開始引起了廣泛的重視。改革開放以來，我國對政府及其領導干部的評價發(fā)生了兩個方面的根本性變化，一是從沒有考評和獎勵的平均主義轉向以政績論獎懲的績效主義；二是從以德和政治表現(xiàn)為關注點的政治鑒定轉向以工作實績?yōu)殛P注點的績效考評。
　　一、績效評估指標的含義及有效的績效評估指標的原則
　　指標是評估的具體手段，指標可看成是維度的直接載體和外在表現(xiàn)。公共部門可參照同一評估維度，但不同部門的評估指標體系可有很大的不同。以什么樣的指標去考核政府部門及其管理人員的績效就會帶來什么樣的行為。要測評政府績效，必要的條件就是要建立政府績效指標體系。沒有績效指標體系，政府績效測評就成了無米之炊。所以，績效指標體系是政府績效測評的前提和基礎，績效評估中最重要的就是建立衡量的指標體系。
　　總的來說，有效的績效評估指標，必須遵循幾個原則：一是客觀全面的原則�？冃е笜说闹贫ㄒ苊堋⒑侠�、客觀，要能涵蓋政府的重要績效。二是一致性原則。要真實地反映政府績效，在制定績效指標時，政府各部門、上下級之間在指標的數(shù)量、范圍和權重方面必須協(xié)調一致，充分溝通。三是“硬”指標與“軟”
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經(jīng)濟發(fā)展缺乏自主性；追求gdp，扭曲了政府資源分配，財政支出結構不合理：重經(jīng)濟建設、輕社會支出，社會事業(yè)發(fā)展緩慢。
　　2.指標設置缺乏廣泛參與
　　我國政府績效評估往往通過自上而下的行政推動，重視自查自評和同體評價（上級機關對其下級機關的績效做出評估和評價，或對其所轄的處室部門從優(yōu)到劣排出名次）漠視社會評價（外部中介組織、公眾、專家的評估）�？梢�，評估主體多為上級行政機關，社會公眾還沒有真正成為評估主題。但政府的公共行政是一項服務社會、企業(yè)、公眾的權威性管理活動，作為管理對象的社會、企業(yè)、公眾，恰恰是政府公共行政環(huán)繞運行的中心，是政治上控制并主宰著政府的權威力量。而政府只不過是一個具有高度管理權威的公共服務組織，政府的職能只不過是一些被政府確認下來的社會、企業(yè)、公眾對政府公共管理上的要求，社會、企業(yè)、公眾的意愿和要求是政府公共行政的出發(fā)點和歸宿點，政府公共行政的目的不是向社會、企業(yè)、公眾簡單的提供價值，而是為他們追求利益、實現(xiàn)價值提供便利。因此，政府公共行政的優(yōu)劣成敗得失——亦即政績狀況，主要不能由政府自我評價，而必須交由社會、企業(yè)、公眾評價，這也是當代社會消費者主權和顧客至上原則在公共管理領域的必然要求和集中體現(xiàn)。
　　3.定性指標與定量指標設置不合理
　　目前，政府績效考評中，一方面，過度偏重定性指標，對政府部門實行的績效測評大多只有原則而籠統(tǒng)的規(guī)定，沒有具體明確應該做些什么，做到什么程度。在實際考核時，往往簡單籠統(tǒng)地從定性指標入手，缺乏具體、量化的規(guī)定。這種簡單籠統(tǒng)、定型的指標設計由于未分類并細化標準，既不能區(qū)分不同層次、不同類型、不同崗位績效的要求，也不能真正反映出政府部門及其管理人員不同的工作業(yè)績、工作狀況和工作作風等，以致考核往往脫離崗位責任和實際效果。結果是績效評估只能憑主觀印象、感覺、人際的親疏實施，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學的分析，測評不可能避免的帶有不同程度的主觀性和片面性。
　　另一方面，過于強調數(shù)量指標，自改革開放以來，出于過去那種完全定性化政治鑒定的否定和對科學主義、理性主義的迷信，我國各行各業(yè)的業(yè)績評價越來越趨于量化。在這股定量分析評價的大潮中，政府政績考評也定量化了，gdp、人均純收入、引進外資額度、破案數(shù)量及破案率、造林總數(shù)、人流次數(shù)、處罰人數(shù)、罰沒款額等等，都成了政績考評的一項項指標，政府官員們使出渾身解數(shù)，甚至不惜給統(tǒng)計數(shù)據(jù)摻合水分，假數(shù)據(jù)，虛報指數(shù)等欺上瞞下的行為不斷出現(xiàn)，形成中國獨有的“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的新官場怪相。同時，也引起了經(jīng)濟社會發(fā)展中的一系列問題，經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調性受到破壞，產(chǎn)生發(fā)展中的“跛鴨現(xiàn)象”；對發(fā)展的資源環(huán)境支持已顯露疲態(tài)，發(fā)展的“可持續(xù)性”危機已隱約可見；發(fā)展中的地方保護主義日趨嚴重，市場一體化、經(jīng)濟社會發(fā)展一體化受到地區(qū)壁壘的障礙，加劇了地區(qū)之間發(fā)展不平衡。不合理的政績考評制度也造成了官員對商販綜合對下負責之間的嚴重偏頗和失衡，并助長了急功近利、好大喜功、虛漂浮夸的不良政風，好事成災，政績變成政疾，人民不堪其苦。
　　4.指標設置存在“越位”現(xiàn)象
　　目前不少地方政府和政府部門的中心工作，并不一定屬于政府的份內職責。比如，不少地方把強制性推廣某種經(jīng)濟作物列為政府中心工作，嚴格績效考評，甚至采用一票否決。結果是，所有政府部門的績效考評中，推廣種植某種經(jīng)濟作物就成為一個重要指標。這顯然是政府的越位。如果在政府角色越位的基礎上進行績效評估，不僅把評估政府的本意曲解了，而且會妨礙政府轉變職能。
　　轉型時期政府經(jīng)濟、社會職能仍舊過于寬泛，牽涉的事務具體龐雜，許多職責業(yè)務超出了政府的實際執(zhí)行能力，這種職能現(xiàn)狀使考察政府部門和干部政績時指標紛繁復雜，難以企及，往往會把一些不該列為考核指標的生產(chǎn)性指標作為考核的重要依據(jù)。例如下屬企業(yè)或社會組織的產(chǎn)值、利潤、稅收作為績效指標來加以考核，以此作為政績的反映，存在“無限政府”的價值取向。這種價值取向促使不少地方政府和干部為了應付龐雜的職能疲于奔命，不能集中精力管好政府應該管的事情。
　　5.指標設定過程缺乏環(huán)境變量的思考
　　績效管理的原則之一就是，員工有足夠的能力控制績效結果。這也就是說，如果員工不能控制績效結果，簡單的將此因素作為績效評價指標對員工來講就不公平。之所以不能控制，主要是環(huán)境因素的影響。這種影響有正負兩方面：負面的是指環(huán)境因素導致了績效更壞的結果。比如，就治安狀況來講，火車站、汽車站、外來人口聚居地的治安狀況相對其他地區(qū)來講就較差，這是這些地區(qū)的行政機構及其公務人員的努力不能完全控制的，如果不考慮環(huán)境因素，簡單的用同一指標來同其他地區(qū)進行一樣的評價，就明顯有失公平，影響這些地區(qū)和人員的工作積極性；正面影響是指環(huán)境因素導致了績效更好的結果。因此，在對行政部門、行政領導者的績效進行評價時，環(huán)境變量的思考是不可或缺的。
　　6.指標設定過程忽略指標內在本 ……（未完，全文共7446字，當前僅顯示2615字，請閱讀下面提示信息。收藏《我國政府績效評估指標體系的建構》）