我國(guó)政府納稅服務(wù)問(wèn)題研究（基于北京市通州區(qū)地稅局的實(shí)踐）

目錄/提綱：……
（一）牽頭部門(mén)：征
（二）法規(guī)支持部門(mén)：法制科，負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)文字材料的規(guī)范性審核（三）業(yè)務(wù)
（四）監(jiān)督
一、服務(wù)理念
二、工作內(nèi)容
三、人員組成
四、服務(wù)規(guī)范
五、工作紀(jì)律與監(jiān)督
第三、納稅服務(wù)機(jī)制設(shè)置不盡合理，資源分配及運(yùn)行機(jī)制存在矛盾，人員素
第六、在規(guī)范的稅收服務(wù)考核機(jī)制方面存在問(wèn)題當(dāng)前對(duì)稅收服務(wù)水平的考
八、上訴程序允許納稅人對(duì)某些征收?qǐng)?zhí)法行為，例如扣押和沒(méi)收的執(zhí)行，既可以
一、加強(qiáng)納稅服務(wù)法治化建設(shè)
二、設(shè)立專(zhuān)門(mén)的納稅服務(wù)機(jī)構(gòu)
三、重視信息化手段的作用
四、建立成熟的納稅服務(wù)保障_
五、健全完善的納稅服務(wù)考評(píng)機(jī)制
六、重視納稅人需求的服務(wù)導(dǎo)向
七、重視發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用
其一、公平、公正、公開(kāi)原則
其二、高效便民原則
其三、因地制宜原則
其四、互動(dòng)效應(yīng)原則
其五、注重實(shí)效性原則44
……
我國(guó)政府納稅服務(wù)問(wèn)題研究（基于北京市通州區(qū)地稅局的實(shí)踐）
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摘 要
在全球范圍內(nèi)的公共管理改革浪潮中，作為行政機(jī)關(guān)重要組成部門(mén)的稅務(wù)
機(jī)關(guān)也正在全面地調(diào)整其功能定位。在稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作中，納稅服務(wù)正是適應(yīng)
公共行政服務(wù)化的整體趨勢(shì)的一項(xiàng)重要職能，因而也成為了新時(shí)期衡量一國(guó)稅
收征管水平的重要指標(biāo)之一。實(shí)踐證明，納稅服務(wù)水平的提升，對(duì)于提高納稅
遵從度、減少稅收成本、同時(shí)提高稅收的行政效率與社會(huì)效益等都有著十分重
要的意義。當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)完整建立起來(lái)并進(jìn)一步趨向完
善，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府具體管理職能的變遷，都要求稅管工作必須從根本上改
變思路，在加強(qiáng)管理規(guī)范的同時(shí)把服務(wù)的精神融入到工作當(dāng)中去，建立起以新
型納稅服務(wù)體系，真正實(shí)現(xiàn)從管制型稅收到服務(wù)性稅收的轉(zhuǎn)變。在新的納稅服
務(wù)體系中，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以相關(guān)法規(guī)為規(guī)范基礎(chǔ)，以專(zhuān)門(mén)規(guī)章為行為準(zhǔn)繩，以
納稅人需求為基本導(dǎo)向，以社會(huì)滿意度為衡量標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取主動(dòng)、及時(shí)地為納稅
人提供理想的專(zhuān)業(yè)服務(wù)。新稅法實(shí)行以來(lái)，盡管在政府機(jī)關(guān)特別是稅務(wù)機(jī)關(guān)自
身的努力下，已經(jīng)對(duì)建設(shè)納稅服務(wù)體系進(jìn)行了許多有益的探索和實(shí)踐，但由于
缺乏明確系統(tǒng)的理論支持，尤其是在轉(zhuǎn)變行政行為模式和思路方面存在欠缺，
導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行的納稅服務(wù)體系無(wú)論在服務(wù)理念、組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、信息化
服務(wù)水平、溝通機(jī)制等方面，都與國(guó)外先進(jìn)水平和廣大人民群眾的要求存在著
相當(dāng)?shù)牟罹�，從這個(gè)意義上講，有必要重新審視我國(guó)的納稅服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀，
明確現(xiàn)實(shí)的條件與困難，并尋求相應(yīng)的解決方案。
本文首先從納稅服務(wù)基本內(nèi)涵入手，概述了西方理論界與納稅服務(wù)相關(guān)的
幾個(gè)重要理論背景。繼而以北京市通州區(qū)納稅服務(wù)情況為切入點(diǎn)，考察我國(guó)政
府納稅服務(wù)體系的建設(shè)現(xiàn)狀及其存在的主要問(wèn)題，特別是把握其中的核心環(huán)節(jié)，
在借鑒國(guó)際上納稅服務(wù)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，提出完善我國(guó)政
府納稅服務(wù)的原則與措施，力圖對(duì)我國(guó)政府納稅服務(wù)體系的建設(shè)完善提供一些
切實(shí)可行的改進(jìn)方案。
關(guān)鍵詞: 納稅服務(wù)；服務(wù)理念；需求導(dǎo)向

目 錄


第 1 章 引言.............3

1.1 研究的目的和意義......... 3

1.2 研究?jī)?nèi)容、方法、創(chuàng)新及不足之處
... 4

1.2.1 文章結(jié)構(gòu)與內(nèi)容...... 4

1.2.2 研究方法............ 5

1.2.3 創(chuàng)新與不足之處...... 5

1.3 納稅服務(wù)的基本概念....... 6

1.3.1 納稅服務(wù)的涵義...... 6

1.3.2 納稅服務(wù)的特征...... 7

1.4 納稅服務(wù)的理論基礎(chǔ)....... 8

1.4.1 公共財(cái)政理論........ 9

1.4.2 稅收遵從理論....... 11

1.4.3 新公共服務(wù)理論..... 12

第 2 章 我國(guó)政府納稅服務(wù)的現(xiàn)狀評(píng)析 ...................... 14

2.1 從通州區(qū)地稅局的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看我國(guó)服務(wù)型稅收的建設(shè)成就 14

2.1.1 制度規(guī)章建設(shè)....... 15

2.1.2 辦稅公開(kāi)高效建設(shè)... 16

2.1.3 咨詢輔導(dǎo)（12366 納稅服務(wù)熱線）............... 17

2.1.4 工作作風(fēng)改善....... 17

2.1.5 科技服務(wù)方式....... 19

2.1.6 滿意度調(diào)查......... 19

2.2 從通州區(qū)的具體情況看我國(guó)政府納稅服務(wù)存在的主要問(wèn)題 20

2.2.1 主要問(wèn)題........... 21

2.2.2 問(wèn)題原因分析....... 28

第 3 章 美國(guó)與日本政府納稅服務(wù)及其經(jīng)驗(yàn)借鑒 .............. 34

3.1 國(guó)外在納稅服務(wù)領(lǐng)域的一些具體經(jīng)驗(yàn).................. 34 2

3.1.1 美國(guó)政府納稅服務(wù)... 34

3.1.2 日本政府納稅服務(wù)... 36

3.2 美國(guó)與日本政府納稅服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)
... 38

3.2.1 總體改革取向....... 38

3.2.2 主要改革經(jīng)驗(yàn)....... 38

第 4 章 完善我國(guó)政府納稅服務(wù)的原則與措施 ................ 42

……（新文秘網(wǎng)http://www.jey722.cn省略3150字，正式會(huì)員可完整閱讀）……　
。
1.3 納稅服務(wù)的基本概念
1.3.1 納稅服務(wù)的涵義
所謂“服務(wù)型稅務(wù)”的根本含義，就是稅務(wù)部門(mén)根據(jù)稅收本質(zhì)和行業(yè)職能，
按照形勢(shì)發(fā)展要求，為適應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府的需要，從管理模式上轉(zhuǎn)變過(guò)去那種
以監(jiān)督打擊為主的管理思路，確立以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)型理念、方式和機(jī)制，從
而更好地履行稅收職能。
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具體到稅收服務(wù)，則主要有廣義和狹義兩層含義。
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廣
義的稅收服務(wù)涵蓋納稅人依法履行納稅義務(wù)和行使權(quán)力過(guò)程中所有措施的各個(gè)
方面，大到稅制設(shè)計(jì)、稅收政策制定等，要充分反映納稅人的愿望和要求，小到
柜臺(tái)設(shè)置、便民措施等微觀環(huán)節(jié)以便利納稅人。相應(yīng)地，廣義稅收服務(wù)的主體應(yīng)
包括立法部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)、司法機(jī)關(guān)和其他社會(huì)組織及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等。狹義的
稅收服務(wù)是指稅務(wù)機(jī)關(guān)按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定以及稅務(wù)部門(mén)對(duì)外承諾行政指
引的要求，在納稅人依法履行納稅義務(wù)和行使權(quán)利的過(guò)程中，為納稅人提供的規(guī)
范、全面、便捷、經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)服務(wù)措施的總稱(chēng)。
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本文所研究的稅收服務(wù)主要是指狹義的稅收服務(wù)，也可將其稱(chēng)之為納稅服
務(wù)，指的是稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征收、管理檢查和實(shí)施稅收法律救濟(jì)等過(guò)程中，以幫
助納稅人正確行使權(quán)利履行納稅義務(wù)，保護(hù)納稅人合法權(quán)益，促進(jìn)納稅遵從，提
高稅收征管質(zhì)量和效率為目的，依法向納稅人提供的各項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)和措施。
在這一概念中，明確地指出了納稅服務(wù)的主體是稅務(wù)機(jī)關(guān)，對(duì)象是納稅人，
目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)稅收征管的質(zhì)量和效率，核心原則是以服務(wù)取代管制，以協(xié)調(diào)代替單
方管理。
在納稅服務(wù)所包含的概念定義中，首先我們應(yīng)該關(guān)注的是其核心，即從根本
上轉(zhuǎn)變稅收管理理念。適應(yīng)整個(gè)公共管理領(lǐng)域內(nèi)的改革方向，建設(shè)所謂納稅服務(wù)
_，本質(zhì)上是就要構(gòu)建起一種以服務(wù)取代管制的稅收管理模式。具體到其內(nèi)容，
則廣泛涵蓋了從建立“服務(wù)型稅務(wù)”的理念、機(jī)制、方式等。其中，確立廣大稅
務(wù)人員的服務(wù)理念是前提。建立起從征管運(yùn)行、組織機(jī)構(gòu)、工作制度、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
等方面的一整套配套機(jī)制是保證，而不斷創(chuàng)新服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)由從文明用語(yǔ)、限

1 戚魯：《“服務(wù)型稅務(wù)”體系架構(gòu)研究》，《學(xué)�！�2003 年第 5 期。
2 耿麗艷：《淺論“納稅服務(wù)”》，《黑龍江對(duì)外經(jīng)貿(mào)》，2004 年第 10 期。
T

3 黃靈：《服務(wù)型政府視野下的納稅服務(wù)》，南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 2007 年碩士論文。 7
時(shí)服務(wù)等淺層次服務(wù)向公平稅收?qǐng)?zhí)法、簡(jiǎn)化辦稅手續(xù)等深層次服務(wù)的轉(zhuǎn)變，在服
務(wù)手段上實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的面對(duì)面服務(wù)向依托信息化手段實(shí)行網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、專(zhuān)線電話服
務(wù)等電子服務(wù)方式轉(zhuǎn)變，同時(shí)還注重引導(dǎo)和發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)作用，實(shí)行稅務(wù)機(jī)
關(guān)服務(wù)與稅務(wù)代理服務(wù)相結(jié)合，構(gòu)建完善的稅收服務(wù)體系，則是實(shí)現(xiàn)納稅服務(wù)價(jià)
值目標(biāo)的具體內(nèi)容。
從世界范圍內(nèi)的稅收管理制度改革方向上看，在我國(guó)的稅管_中引入納稅
服務(wù)這一新概念很好地適應(yīng)了現(xiàn)代世界稅收征管發(fā)展的趨勢(shì)。近年來(lái)，納稅服務(wù)
的內(nèi)容已廣泛出現(xiàn)在世界各國(guó)現(xiàn)代稅收征管運(yùn)行_中。以美國(guó)為例，美國(guó)國(guó)稅
局的英文全稱(chēng)是internal revenue service，直譯成漢語(yǔ)即為國(guó)內(nèi)收入服務(wù)機(jī)構(gòu)。
而在其它許多發(fā)達(dá)國(guó)家，也有很多稅務(wù)局把機(jī)構(gòu)稱(chēng)謂改成service office即所謂
服務(wù)辦公室，把納稅人ta*payer改成客戶client，把稅收行政管理ta*
administration改成經(jīng)營(yíng)business。這種名稱(chēng)的變化背后所反映的其實(shí)是一種現(xiàn)
代國(guó)家稅收征管理念的根本性發(fā)展進(jìn)步，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)融為一體，相
應(yīng)的管理_也必將逐漸與國(guó)際接軌，在稅收工作中引入源自國(guó)外的這種“納稅
服務(wù)”的理念也成為了一種必然趨勢(shì)。
納稅服務(wù)在我國(guó)的提出始于1993年稅制改革，當(dāng)時(shí)主要是將其作為稅收征管
工作中利于納稅人能更深入了解新稅制的一個(gè)措施。到了1997年“以申報(bào)納稅和
優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”新征管模式的提
出，首次較為明確地把納稅服務(wù)作為稅收征管的基礎(chǔ)工作；2001年5月1日，納稅
服務(wù)被正式寫(xiě)入新征管法，其中規(guī)定了大量涉及征納雙方權(quán)利與義務(wù)的條款，由
此，納稅服務(wù)成為稅收征管行政行為的重要內(nèi)容，并且根據(jù)對(duì)規(guī)定的服務(wù)行為執(zhí)
行不執(zhí)行、到位不到位為標(biāo)準(zhǔn)，將其納入了相關(guān)行政法規(guī)的管理范圍，從而以依
法行政的底線要求作為確保納稅服務(wù)原則得以貫徹實(shí)施的基礎(chǔ)保證。
1.3.2 納稅服務(wù)的特征
結(jié)合上述納稅服務(wù)的概念和內(nèi)容，我們?cè)诖丝梢?a href=http://www.jey722.cn/0c/5/index.html>總結(jié)出納稅服務(wù)的幾個(gè)特
征。
首先，管理服務(wù)化。以往，稅務(wù)部門(mén)在管理方式上主要采取的是以監(jiān)督打擊
型的行為方式，在建立納稅服務(wù)體系之后，一項(xiàng)根本性的轉(zhuǎn)變就是要做到寓管理
于服務(wù)，使服務(wù)與管理互為手段，互相促進(jìn)，在協(xié)調(diào)服務(wù)中實(shí)現(xiàn)好管理職能。
其次，目標(biāo)明確化。對(duì)比以往的管理型稅管體系，納稅服務(wù)的目標(biāo)體系表面
上看起來(lái)增加了服務(wù)性內(nèi)容，顯得更為龐雜和多元，事實(shí)上，在現(xiàn)代公民社會(huì)日
益發(fā)展的條件下，單純的依靠管制的理念已經(jīng)無(wú)法有效地實(shí)現(xiàn)保證稅源和稅收足 8
夠稅收遵從度的目的，考慮到現(xiàn)實(shí)需要，在過(guò)程中引入服務(wù)納稅人的目的，是從
根本上保證稅管原初目的的唯一選擇。
再次，服務(wù)體系化。在新的服務(wù)型稅管_中，稅務(wù)部門(mén)在稅管過(guò)程中要以
滿足納稅人的合理需求為基本準(zhǔn)則，以方便納稅人為出發(fā)點(diǎn)，以公開(kāi)、公平、效
率為立足點(diǎn)，充分展開(kāi)同社會(huì)其他中介機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，考慮不同納稅人的具體
情況，建立起內(nèi)涵豐富、形式多樣、滿足納稅人多元需求的稅收服務(wù)體系。
復(fù)次，管理規(guī)范化。納稅服務(wù)在對(duì)稅收機(jī)關(guān)自身的管理方面，不僅要貫徹原
來(lái)對(duì)行政機(jī)關(guān)的一般管理原則，而且還需要引入以市場(chǎng)原則為導(dǎo)向的準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)主體
管理規(guī)范。此外，管理規(guī)范化的特征還與稅收法治化的特征緊密結(jié)合在一起，在
整個(gè)行政管理執(zhí)行過(guò)程中體現(xiàn)著行政法律體系的核心精神和根本要求。
最后，行政高效化。稅務(wù)部門(mén)在行政運(yùn)作中實(shí)踐納稅服務(wù)的理念，雖然看似
提高了服務(wù)這一新增環(huán)節(jié)給整個(gè)稅管過(guò)程帶來(lái)的成本，但實(shí)際上得到管理對(duì)象足
夠認(rèn)可的管理才可能是一種真正高效的管理，更何況在現(xiàn)代行政管理的目標(biāo)中，
高效早已不僅僅等同于純粹意義上的行政管理效率，而是越來(lái)越與以社會(huì)影響、
長(zhǎng)期后果等綜合效益建立起聯(lián)系，這種追求真正的效益的理念正是在納稅服務(wù)的
體系中才具備了實(shí)現(xiàn)的可能。
在此需要特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，管制與服務(wù)并不是一對(duì)截然對(duì)立的概念。從行
政管理的本質(zhì)特征來(lái)看，管制是行政機(jī)關(guān)的必要職能，所謂的實(shí)現(xiàn)服務(wù)型行政，
并不是要以服務(wù)來(lái)全盤(pán)否定管制，而是說(shuō)要以整個(gè)公共行政的基礎(chǔ)理念從政府管
理統(tǒng)治民眾向政府作為必要的公共機(jī)關(guān)行使有限且遵從于民治原則管理職能的
轉(zhuǎn)變。從這個(gè)意義上說(shuō)，只要民治的大前提存在，管理本身也就是一種服務(wù)，一
種提供公共產(chǎn)品的服務(wù)。因此，在上述納稅服務(wù)的特征當(dāng)中，管理與服務(wù)之間表
現(xiàn)為一種彼此交織的關(guān)系，明確了這層關(guān)系，將有利于減少在行政管理中引入服
務(wù)理念的阻力。
1.4 納稅服務(wù)的理論基礎(chǔ)
在實(shí)證研究展開(kāi)之前，全面、完整、深入地理解相關(guān)的理論基礎(chǔ)是很有必要
性的，區(qū)別于當(dāng)前國(guó)內(nèi)一些側(cè)重于簡(jiǎn)單實(shí)證分析的研究，本文在總結(jié)納稅服務(wù)的
理論基礎(chǔ)方面不吝筆墨，力求深入挖掘出這一具_(dá)度設(shè)計(jì)背后所體現(xiàn)的深層價(jià)
值內(nèi)涵，這也是本文在研究方式方面的重要特色。 9
1.4.1 公共財(cái)政理論
公共財(cái)政產(chǎn)生的前提則是資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。當(dāng)代西方公共財(cái)政理論認(rèn)為，
財(cái)政存在的必要性在于市場(chǎng)存在缺陷，也就是“市場(chǎng)失靈”。在一般情況下，社
會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，只是在市場(chǎng)難以調(diào)節(jié)或者調(diào)節(jié)不好的領(lǐng)域
里，才需要政府介入，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有限的干預(yù)。公共財(cái)政理論的產(chǎn)生受到西方主
流經(jīng)濟(jì)理論變遷過(guò)程的影響，呈現(xiàn)出以下的發(fā)展軌跡。
1776年，英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密所著《國(guó)富論》的出版標(biāo)志著公共財(cái)
政理論的誕生，眾所周知，以斯密為代表的西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)派崇尚和標(biāo)榜的是典
型的經(jīng)濟(jì)_主義，他們主極力張_競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)國(guó)家干預(yù)，在財(cái)稅制度方面，
斯密提出了“最好的財(cái)政計(jì)劃是節(jié)支，最好的賦稅制度是稅額最小”等觀點(diǎn)。
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在
斯密之后，穆勒、威克塞爾、林達(dá)爾等人進(jìn)一步發(fā)展了他的理論，公共產(chǎn)品理論
的創(chuàng)立和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起使得公共財(cái)政理論越來(lái)越豐富，職能范圍也更加拓
寬。
然而，上世紀(jì)30年代初西方資本主義世界爆發(fā)的空前嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)宣告了
_放任的古典經(jīng)濟(jì)理論的破產(chǎn)，從羅斯�！靶抡焙碗S后應(yīng)運(yùn)而生的凱恩斯主
義經(jīng)濟(jì)學(xué)開(kāi)始，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的必要性一時(shí)間得到了人們的廣泛認(rèn)同，各
國(guó)政府和財(cái)政開(kāi)始對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行大規(guī)模、深層次的干預(yù)，試圖達(dá)到促使經(jīng)濟(jì)資源合
理配置、收入財(cái)富合理分配以及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的目標(biāo)。但隨著世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)在七
十年代以來(lái)的再次巨大變革，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)在實(shí)踐中越來(lái)越多地開(kāi)始暴露出自身
的缺陷，以理性預(yù)期學(xué)派和供給學(xué)派為代表的新_主義對(duì)國(guó)家過(guò)度干預(yù)提出了
責(zé)難和質(zhì)疑，主張減少國(guó)家干預(yù)，恢復(fù)_經(jīng)濟(jì)。但是，從20世紀(jì)90年代以來(lái)大
的發(fā)展趨勢(shì)上看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大前提下，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過(guò)程中干預(yù)經(jīng)濟(jì)
的職能還是呈現(xiàn)出不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)，相應(yīng)的，財(cái)政的職能也相應(yīng)地不斷增強(qiáng)。
正是由于在當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，大家已經(jīng)基本上不再無(wú)視和回避市場(chǎng)失靈存
在的問(wèn)題，因此，在政府適當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)、主要是為社會(huì)和提供公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)模
式中，公共財(cái)政也就自然成為了一種配套的財(cái)政模式，在這種模式中，政府與公
民之間存在的主要是稅收與公共物品的等價(jià)交換關(guān)系，公民繳納稅款，政府則根
據(jù)公民的需要提供適當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品。稅收作為公民付出的成本與連接公民和政府
的橋梁，其本身是一個(gè)非贏利性行為，這就要求稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅管過(guò)程中天然地具
備無(wú)償提供納稅服務(wù)的職責(zé)，同時(shí)，對(duì)于整個(gè)公共領(lǐng)域而言，“直接以納稅人為
調(diào)控對(duì)象，引導(dǎo)個(gè)體納稅人的經(jīng)濟(jì)行為向有利于提升整體納稅人公共利益水平的

4 轉(zhuǎn)引自李煒光：《公共財(cái)政的憲政思維》，《戰(zhàn)略與管理》，2002 年第 3 期。
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方向轉(zhuǎn)移”
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。納稅服務(wù)的核心理念，是服務(wù)的理念，是要求把服務(wù)的理念融入
稅收工作之中，進(jìn)而以稅管_調(diào)節(jié)為紐帶，連接起政府與公民、政府與社會(huì)的
關(guān)系，實(shí)現(xiàn)稅收與經(jīng)濟(jì)、稅務(wù)與社會(huì)、征稅與納稅的良性互動(dòng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社
會(huì)效益間取得合理的平衡。
具體地涉及到整個(gè)公共產(chǎn)品提供機(jī)制，在公共產(chǎn)品提供職能方面，中央和地
方政府有著不同的分工。在地方公共產(chǎn)品方面，可以實(shí)行類(lèi)似于俱樂(lè)部的供給機(jī)
制，而消費(fèi)的選擇、利益的享受可以實(shí)行“以足投票”機(jī)制，這決定了各個(gè)地方
政府有權(quán)決定如何供給公共產(chǎn)品，以便于實(shí)現(xiàn)供給效率的最大化。因此這就決定
了地方政府必須具有財(cái)政的決策權(quán)和相對(duì)獨(dú)立性，并使各地方政府間對(duì)于地方公
共產(chǎn)品的供給形成內(nèi)在的自動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和制衡機(jī)制。而對(duì)于全國(guó)性的公共產(chǎn)品
只能選擇全國(guó)集中供給機(jī)制，要求聯(lián)邦政府必須具有財(cái)政的集中權(quán)力。這種集權(quán)
下的分權(quán)就構(gòu)成了財(cái)政上的聯(lián)邦主義_。聯(lián)邦財(cái)政行使資源配置、收入再分配
和穩(wěn)定發(fā)展三大職能。出于全國(guó)一致性考慮，聯(lián)邦也可以介入地方公共產(chǎn)品的供
給，糾正社區(qū)或地方政府間的外部效應(yīng)，使地方政府間實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。由于地方
政府在行使收入分配職能時(shí)，可能造成地方政府間收入再分配的外部效應(yīng)發(fā)生變
化，引起財(cái)富、資本、技術(shù)等在地方政府間的流人和流出，影響經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，
再加上“以足投票”的影響，地方政府不能很好地完成再分配的職能。因而收入
再分配的職能只能由中央政府或聯(lián)邦政府在權(quán)衡各地方政府的財(cái)政能力后實(shí)行
綜合性的收入再分配政策，在全社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)收入分配的公平目標(biāo)。將穩(wěn)定發(fā)
展職能界定給中央政府或聯(lián)邦政府的原因是聯(lián)邦政府調(diào)控全國(guó)統(tǒng)一乃至全球開(kāi)
放一體化的市場(chǎng)，地方政府的財(cái)政政策存在貿(mào)易漏出。因此，中央政府或聯(lián)邦政
府可根據(jù)全國(guó)乃至全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，綜合使用財(cái)政政策、貨幣政策和必要的
政府管制政策，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)施全面的需求管理，并利用稅收和補(bǔ)貼政策刺激供
給的增加，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的可持續(xù)的健康發(fā)展。地方政府的職能主要是供給
具有時(shí)空分布不均勻以及受益范圍和程度有限的地方公共產(chǎn)品，因?yàn)榈胤秸?br>該方面能準(zhǔn)確地識(shí)別地方居民的真實(shí)偏好，能夠按照居民的偏好“菜單”有效地
供給地方受益的公共產(chǎn)品。所以理想的財(cái)政聯(lián)邦主義是與最優(yōu)的公共財(cái)政支出結(jié)
構(gòu)結(jié)合在一起的。
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與我國(guó)建國(guó)初期建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)_相適應(yīng)，為凸顯國(guó)家在宏觀經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控
作用，財(cái)政學(xué)領(lǐng)域逐步形成了國(guó)家分配理論，即國(guó)家憑借政治權(quán)力，采取強(qiáng)制手
段，參與社會(huì)分配。稅收作為財(cái)政的主要組成部分，強(qiáng)制性、無(wú)償性和固定性成
為其主要特征。稅務(wù)機(jī)關(guān)作為指令型政府的組成部分，執(zhí)法過(guò)程中主要強(qiáng)調(diào)了其

5 石恩樣：《為納稅人服務(wù)理論研究》，《稅務(wù)研究》，2003 年第 11 期。
6 布坎南：《同意的計(jì)算——立憲民主的邏輯基礎(chǔ)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000 年版。
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檢查和懲處職能。而隨著改革開(kāi)放以來(lái)西方經(jīng)濟(jì)理論的引進(jìn)和我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐
步建立和完善，公共財(cái)政理論在我國(guó)產(chǎn)生了重大影響，并開(kāi)始在實(shí)踐中改變?cè)?br>的國(guó)家分配理論的主導(dǎo)型地位。按其理論，整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)部門(mén)可分為私人部門(mén)
和公共部門(mén)兩部分，與此相對(duì)應(yīng)，社會(huì)總需求可分為社會(huì)公共需求和私人個(gè)別需
求。其基本內(nèi)容分為三個(gè)方面:一是政府財(cái)政支出體現(xiàn)為社會(huì)的公共支出；二是
財(cái)政收入來(lái)源于社會(huì)的公共收入；三是政府公共服務(wù)支出與政府公共收入在量上
是一致的。公共性是公共財(cái)政理論與傳統(tǒng)國(guó)家分配理論的最本質(zhì)區(qū)別。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)
條件下，政府提供公共產(chǎn)品的基本形式就是服務(wù)，政府作為被授權(quán)一方，或者說(shuō)
是受托方或代理方，其角色必須由過(guò)去指令型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)型政府。
在新型的服務(wù)型政府_中，稅收作為公共財(cái)政體系的重要組成部分，主要
發(fā)揮著以下兩個(gè)方面的職能。一方面，稅收為政府的公共服務(wù)提供基本的財(cái)力保
障。另一方面，稅收征收過(guò)程本身也在履行和體現(xiàn)著政府的公共服務(wù)職能。從我
國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)上判斷，公共財(cái)政體系的建立已成為大勢(shì)所趨，為納稅人
提供規(guī)范、全面、便捷的各項(xiàng)服務(wù)措施也成為了公民對(duì)政府行政機(jī)關(guān)的基本要求。
加之我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)_在質(zhì)的方面的規(guī)定性，更強(qiáng)化了納稅人在稅收過(guò)
程中的主人翁地位，在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)建立起的新型社會(huì)主義財(cái)政體系
中，通過(guò)提供納稅服務(wù)賦予廣大納稅人更多的權(quán)利，更好地維護(hù)其根本利益，是
公共財(cái)政深層理念的必然要求和反映形式。

1.4.2 稅收遵從理論
稅收遵從成本的測(cè)量源于 1934 年，美國(guó)學(xué)者海格(Haig)首先對(duì)稅收的遵從
成本進(jìn)行測(cè)量，他對(duì)美國(guó)聯(lián)邦和州稅收的稅收遵從成本進(jìn)行了研究，但是沒(méi)有明
確地對(duì)遵從成本進(jìn)行定義。之后直到 20 世紀(jì) 80 年代，英國(guó)巴斯大學(xué)的錫德里
克·桑福德教授所取得的大量實(shí)證研究成果，才將許多正在著手建立新型公共財(cái)
政體系，改革稅管機(jī)制的國(guó)家政府的目光吸引到了稅收遵從這一長(zhǎng)期被漠視的領(lǐng)
域。稅收遵從理論認(rèn)為，稅務(wù)行政過(guò)程既是稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政的過(guò)程，也是納稅
人履行納稅義務(wù)的過(guò)程。稅務(wù)管理活動(dòng)的實(shí)施必然產(chǎn)生兩方面的費(fèi)用:征稅費(fèi)用
和奉行納稅費(fèi)用(稅收遵從成本)。納稅服務(wù)的水平直接關(guān)系著納稅人奉行納稅費(fèi)
用的高低以及納稅費(fèi)用分配的公平，并直接影響征稅效率。
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從本質(zhì)上分析，納
稅人遵從理論的觀點(diǎn)仍然是基于傳統(tǒng)_主義經(jīng)濟(jì)學(xué)中理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，即它
假設(shè)在納稅過(guò)程中，納稅人會(huì)對(duì)遵從成本(包括時(shí)間成本、貨幣成本、心理成本
……（未完，全文共49191字，當(dāng)前僅顯示8848字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《我國(guó)政府納稅服務(wù)問(wèn)題研究（基于北京市通州區(qū)地稅局的實(shí)踐）》）