農村集體土地所有者、使用者、管理者的利益界限

目錄/提綱：……
一、農村集體土地的利益主體
一是土地權利制度，二是土地管理制度
二、土地所有者與使用者承包方的利益界限
三、土地所有者、使用者與土地管理者（政府）的利益界限
……
一、農村集體土地的利益主體
　　我國的土地法律制度就內容而言大體可分為兩個方面，一是土地權利制度，二是土地管理制度。土地權利是民事權利中的財產權的一種，屬于私法領域的范疇。現階段，農村土地使用權制度的具體形態(tài)是土地承包經營權制度。土地管理則是國家對人們使用土地的控制、管理、監(jiān)督行為，屬于公法范疇。后者實際上是出于社會公共利益、國家長遠發(fā)展以及某種政策需要的考慮對土地權利的行使通過強制性的規(guī)定進行的限制。因此，我國農村集體所有的土地中，存在三個不同的利益主體，即所有權人、承包經營權人、土地管理者政府。從理論上講，這三個利益主體的利益在宏觀上是一致的，但在現實生活中，由于各自的出發(fā)點和行為動機不同，其利益在微觀上是不一致的、甚至在有的情況下是沖突的。
　　長期以來，不顧農民意愿占用土地、
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踐中存在的一個問題是，作為土地所有人代表的村委會等農村集體機構出于各種考慮對農戶承包經營的土地進行調整、收回，用來與外部合作或分配給其他人，而農戶又不愿意交回土地。另一個問題是，農民從事土地承包經營活動，要實現長遠的、持續(xù)的利益，就需要在土地上投入，按照現行制度，農民收益權的內容是完成了交給集體提留之后對農產品的收益權，但農民在土地上投入、使土地增值時，增值部分的利益仍然包含在集體土地所有權之內，屬于所有人的利益，這樣，除了農業(yè)投入產出比不合理、耕種土地沒有收益的原因外，土地增值部分的利益不歸屬于承包人也是制約農民在土地上投入的制度因素。
　　為切實保護農民耕種土地的權利，首先要合理界定土地所有權人與使用權人的利益界限。由于人地矛盾突出，土地承擔保障功能，筆者不贊同將農民承包土地的權利確定為永佃權。維持土地所有人處分權、在一定條件下調整或收回土地的權利仍然是必要的。但是，所有人行使處分權除了受國家土地管理制度約束外，相對于承包人而言，其處分權的界限應當限制在實現土地保障功能的范圍之內。也就是說，只有為實現土地生活保障功能的目的，才能經過一定的程序行使調整土地的權利。例如當人口增加到一定程度，一部分人沒有土地承包，為保障其生活來源，才可以調整土地。另外，承包人將土地改變用途，由于非農業(yè)經營的，使土地失去了保障功能，也可以收回土地。除此之外，不得以各種名義行使處分權收回土地，這樣就基本上排除了村委會等集體所有人代表出于經濟利益的目標改變用途以各種名義損害農民土地承包經營權。
　　其次，為在制度上鼓勵農民在土地上增加投入，提高土地利用效率，要合理劃分所有人與使用人的收益權的界限。作為自然資源土地的所有人，農村集體向承包戶收取一定的提留來體現其收益權，作為使用人，農民對承包土地所生產的農產品具有收益權，是不存在爭論的。問題是，土地所有人的經濟利益范圍是否應當及于土地增值部分，也就是說，土地的增值價值應當歸誰所有。應當承認，土地原有價值、供求性增值和用途性增值屬于所有人的利益范圍，應當歸農村集體所有。在現階段，實行家庭承包經營，對農村土地投資主要是由土地使用人進行的。當農民對土地增加投入使土地出現增值價值后，增值部分實際上是投入土地資本的價值，這部分價值與土地原有價值在物質形態(tài)上不可分離，與其他投資不同，農用土地增加資本投入后，其價值增值是有期限的，如果以后不再投入，其價值增值就會用盡。因此要保持或增加價值，需要不斷的投入。如果土地增值部分的價值一律歸集體所有，那么在承包期限內即使對土地有所投入，也難以避免短期行為。這樣不利于土地持續(xù)改良。為鼓勵農民長期性的持續(xù)的投入，建議就土地投資性增值部分的價值，在承包期滿后一定期限內屬于承包人所有。因為，如果永久歸承包人所有，那么就會抑制承包期滿后他人承包該土地時投資的積極性。由于土地投資所產生的價值增值與土地本身無 ……（未完，全文共3059字，當前僅顯示1545字，請閱讀下面提示信息。收藏《農村集體土地所有者、使用者、管理者的利益界限》）