中國農(nóng)村的基層政府債務(wù)危機

基層政府窮到什么地步了呢？在安徽某鎮(zhèn)，連鎮(zhèn)長辦公室的電話都因為欠費停機了。安徽省平芋鎮(zhèn)政府因為還不起酒樓的錢，政府辦公大樓被法院判給了債權(quán)人。
　　基層債務(wù)已經(jīng)造成部分地區(qū)基層政府的癱瘓。湖北一些欠債的基層，鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)長都紛紛外出打工了；河南某鎮(zhèn)，除了鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長還上班，其余人都已經(jīng)“罷工”。
　　據(jù)農(nóng)村問題的專家估計，縣以下（含縣）的基層債務(wù)總額超過億。
　　如果按照李昌平的定義，把縣、鄉(xiāng)、村三級行政組織所欠的債務(wù)叫基層債務(wù)，其中不包括國有企業(yè)、集體企業(yè)和事業(yè)單位所欠的債務(wù)。那么具體數(shù)字到底有多少，是誰也說不清的。
　　山東一個萬人的中等鎮(zhèn)負(fù)債多萬元，年對四川省的個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的抽樣調(diào)查表明，有個有明顯的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)高于萬元，有一些高達(dá)萬元。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至已用光了年的預(yù)算收入。截至**年底，四川省縣級政府債務(wù)總額達(dá)億元，平均每個縣負(fù)債億元。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債萬元。（）安徽省鳳陽縣，**年一年形成的債務(wù)是億。（）年來自湖南省的一份調(diào)查表明，大約個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的有明顯的債務(wù)；有一些在年之前已經(jīng)用光了**年的預(yù)算收入。
　　《四川日報》的記者在川、鄂、湘三省采訪結(jié)果顯示，三省縣、鄉(xiāng)、村普遍存在巨額債務(wù)。四川省鄉(xiāng)級債務(wù)達(dá)億元，村級負(fù)債億元。全省負(fù)債億元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)個，負(fù)債萬以上的村有個。部分地市所有鄉(xiāng)村都負(fù)債，地處該省最富庶的成都平原的德陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均萬元。同時，不良債務(wù)巨大，該省鄉(xiāng)村逾期債務(wù)達(dá)億元，占債務(wù)總額的。湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面高達(dá)，湖北省連“經(jīng)濟(jì)十強縣（市）”的縣、鄉(xiāng)、村三級都普遍債務(wù)累累，其中“首強”仙桃市光市級財政負(fù)債就達(dá)億元，而另一“十強”天門市則已超過億元。湖北省天門市現(xiàn)有村級債務(wù)總額為億元，村平近萬元。安徽省和縣**年全縣縣級負(fù)債億元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債萬元，比上一年增加了多萬元，其中負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債萬元。云南省
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信貸權(quán)。所以，縣級債務(wù)銀行不可能是最大債權(quán)人。
　　那么債務(wù)到底是怎么形成的呢？我們不妨先看一個個案。
　　請看《一個鎮(zhèn)長的自白————農(nóng)村基層的債務(wù)是怎樣欠下的》，作者是一名在基層工作多年的鎮(zhèn)長，他所在的鎮(zhèn)人口萬，負(fù)債多萬元，財政赤字萬元，而年同級財政收入只有萬元。他說“據(jù)我所知，全縣多個鎮(zhèn)鄉(xiāng)％都負(fù)債。我鎮(zhèn)負(fù)債的主要構(gòu)成，一是原來政府辦的農(nóng)村合作基金會清盤關(guān)閉后，為清退農(nóng)民本金，鎮(zhèn)政府把所有的錢全賠進(jìn)去后，還向中央專貸多萬元；二是基層供銷社原來大量吸收農(nóng)民入股，成為變相的銀行，高息攬儲。由于經(jīng)營不善，管理混亂，嚴(yán)重資不抵債，清理整頓后，要退農(nóng)民的錢，也由政府兜底，已專貸多萬元，而且還有萬元本金無錢退給農(nóng)民；三是“普九”工程欠款；四是其他工程建設(shè)欠款；五是欠上級水費、公路款等。財政赤字是因為發(fā)不起工資，縣財政超調(diào)資金形成。本級收入萬元，而教師和公務(wù)員工資一年就多萬元，怎能不赤字？”。甚至為了完成稅收任務(wù)，確保工資發(fā)放，一些鎮(zhèn)鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)個人借錢墊稅，因為連預(yù)征的對象也沒有了�；鶎诱桢X墊稅，加重了債務(wù)，卻也實出無奈。他說“我們也理解縣上的困難，為保工資，上半年已借了幾千萬元，以收定支也是迫不得已。稅收“空轉(zhuǎn)”已經(jīng)十分嚴(yán)重，有的鎮(zhèn)鄉(xiāng)一年稅收“空轉(zhuǎn)”高達(dá)三十四萬元。全縣去年年底預(yù)征和空轉(zhuǎn)的稅收應(yīng)該是個不小的數(shù)字�！保ǎ�
　　再以李昌平所在的湖北監(jiān)利縣為例。該縣年以前基本不欠債，且有鄉(xiāng)村有節(jié)余，從年開始，全縣債務(wù)每年以億元速度增長。農(nóng)民負(fù)擔(dān)款征收慢，上面追得緊，鄉(xiāng)村為了“搶先完成任務(wù)”——借債；機構(gòu)和人員增長快，行政支出不足——借債；抗災(zāi)——借債；修房子、買車子——借債；還舊債——借新債。當(dāng)民間借債有了一定的規(guī)模以后，就形成了債務(wù)的惡性循環(huán)，該縣每年支付基層債務(wù)的利息在億元以上，而每年農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)總額也沒有億元。（）
　　從宏觀環(huán)境來講，年的稅收改革，影響了地方政府的財政收入。雖然年的稅收改革本質(zhì)是建立稅收共享體系，然而，這個體系使中央政府享有稅收收入的大部分。年，地方政府稅收收入占整個政府收入的，而年只占整個政府收入的不到。年，地方政府開支占整個政府開支的，而年占整個政府開支的近。同時，隨著中國經(jīng)濟(jì)逐漸走出短缺經(jīng)濟(jì)陰影，地方政府擁有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的效益下降，導(dǎo)致地方政府財政收入的大大減少。另外，年在實行分稅制改革時，中央政府與地方政府的事權(quán)劃分未能徹底進(jìn)行，地方政府公共管理職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)并由此造成的開支壓力不斷增大，而財政集中度反而大幅提高：中央財政收入占全國財政收入的比重從年的大幅提高至**年的．，省級政府集中的財力也從年的．提高到年的．。地方政府的財源明顯不足，因而不得不舉債度日。然而，這僅僅是構(gòu)成基層政府“債務(wù)機制”的因素之一。更多的因素，則表現(xiàn)在基層政府在舉債問題上嚴(yán)重缺乏自我約束，甚至違背基本的“借貸規(guī)律”。（）
　　從到年的各年，地方政府均有預(yù)算盈余。從到年，地方政府在一些年有盈余，在另一些年是赤字。年的稅收改革完全改變了這一局面。地方政府預(yù)算從年的億元盈余一躍成為年的億元赤字。從年開始，各省每年均有預(yù)算赤字。地方政府的赤字從年到年以的年增長率增加�；�**年預(yù)算，地方政府的債務(wù)在**年將達(dá)到億元，比年增加了！
　　最近幾年，中央政府的財政收入占整個財政收入的約，但卻僅僅支付了整個政府支出的大約。地方政府請求中央政府撥款，中央政府酌情將款項撥回到地方政府。即使是最富有省份也需要大筆的中央返還才可付清其預(yù)算赤字。例如，年中央政府向廣東省返還億元，占該省預(yù)算收入的；對上海返還億元，占上海預(yù)算收入的；對江蘇省返還億元，占江蘇預(yù)算收入的。
　　在這樣一個背景下，從年開始，基層債務(wù)開始大規(guī)模的出現(xiàn)了。
　　年，農(nóng)產(chǎn)品開始大幅漲價，農(nóng)民收入有了很大的增長，農(nóng)業(yè)稅和各種亂攤派大幅增加，縣鄉(xiāng)村三級日子好過了：工資大漲；機構(gòu)和人員膨脹；奢華作風(fēng)開始盛行，房子、車子、手機、電腦等越配越高級，公費考察從國內(nèi)發(fā)展到國外，從主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展到一般干部，甚至村民辦教師、小組長也要出去“考察”。年，農(nóng)產(chǎn)品價格開始下滑，內(nèi)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也大面積滑坡，中央出臺減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的號文件，縣鄉(xiāng)村的收入增幅減緩，有不少地方出現(xiàn)了負(fù)增長。但是，支出卻剛性增長。借債成了普遍采用的緩解財政危機的辦法。由于國有商業(yè)銀行退出縣域經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村信用社實力有限，借債的手伸向了民間，一種方法是成立農(nóng)村合作基金會，高息攬存，用于政府消費；另一種方法是直接找民間拿月息‰的高利貸。部分基層干部參與其中。由于高利貸管理混亂，“營運債務(wù)”一度發(fā)展成為某些干部的生財之道。
　　為了吸納更多的錢維持債務(wù)的惡性循環(huán)，民間借貸的利息從月息‰增加到了現(xiàn)在的‰，有的地方達(dá)到‰以上。這樣債務(wù)規(guī)模越來越大，增長速度越來越快，潛在的危機也越來越深重。
　　一些地方政府大辦農(nóng)村合作基金會和供銷社，吸收社會資金入股曾一度火熱，信用社高息攬儲，年息高達(dá)％甚至％以上�；鶎诱凸╀N社根本沒有管理金融的能力（其實基層供銷社早已虧損嚴(yán)重，全靠不斷增長的股金撐著，加之長期政企不分，_僵化，早就隱藏著巨大的風(fēng)險），使這些金融機構(gòu)嚴(yán)重虧損。由此造成農(nóng)民的損失，只得由政府來兜底。
　　再以四川省為例。全國人大代表、原四川省委常委、省紀(jì)委書記沈國俊認(rèn)為，該省的基層債務(wù)來源有三：一是清理整頓地方金融問題時，對部分個人債務(wù)采用了政府兜底的方式，使政府背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)；二是基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利等設(shè)施建設(shè)，社會效益顯著但經(jīng)濟(jì)效益微弱，還貸資金嚴(yán)重不足；三是政府外債巨大。他說“基層政府的相當(dāng)一部分負(fù)債是為了改善鄉(xiāng)村學(xué)校、道路、水利、廣播、衛(wèi)生、通訊等公共設(shè)施而形成的�！保ǎ�
　　正如一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所描述的，債務(wù)政府通過三個階段形成了。第一階段跟銀行、信用社、合作基金會借。剛開始想到的當(dāng)然是銀行，借多了，銀行惜貸，再找信用社，信用社差不多是‘自己’的嘛。信用社抗不住了，就打合作基金會的點子。這一階段占總債務(wù)的三分之一。
　　第二階段跟單位借。銀行等金融單位的路子死了，就靠面子找其他單位，或者是好的廠礦公司，或者是縣里的其他日子好過的部門，這一階段的借款占總額也有三分之一。
　　第三階段，跟老百姓借，跟私人借。走到這一步委實是不得已，眼看我們的償還能力萎縮為零。連單位都不借了，只好打起民間資本的主意。我們許諾的利息很高。中國的老百姓，尤其是沒見過世面的農(nóng)民，起初特別相信鎮(zhèn)政府，又說是高利息借錢，他們忙不迭地送錢到政府，有的還托人找關(guān)系借錢給政府。這個階段和其他亂七八糟的欠債合在一起，占總額的三分之一。 ……（未完，全文共14690字，當(dāng)前僅顯示3494字，請閱讀下面提示信息。收藏《中國農(nóng)村的基層政府債務(wù)危機》）