農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度及征收機(jī)制治理重構(gòu)

目錄/提綱：……
一、制度的缺陷和隱含的沖突，農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度現(xiàn)狀分析
（一）集體土地所有權(quán)的性質(zhì)模糊
（二）集體土地所有權(quán)的權(quán)屬含混
二、寬泛的公共利益目的，無(wú)序、混沌，農(nóng)村集體土地征收機(jī)制的現(xiàn)狀分析
（一）征收程序不符合規(guī)范要求，嚴(yán)重剝奪了被征農(nóng)民的知情權(quán)、參加權(quán)、申訴權(quán)
三、突破現(xiàn)狀，循序前行，重構(gòu)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度
四、重構(gòu)農(nóng)村土地征收機(jī)制的法理學(xué)基礎(chǔ)分析
五、重構(gòu)農(nóng)村土地征收機(jī)制的憲法依據(jù)分析
六、重構(gòu)征用農(nóng)村土地機(jī)制對(duì)程序公正性的要求
（二）征收操作程序包括財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、協(xié)商程序、強(qiáng)制程序
（三）聽(tīng)證程序，強(qiáng)調(diào)并注重被征收人的參與權(quán)、知情權(quán)
（四）救濟(jì)程序，如行政復(fù)議、仲裁程序、訴訟程序
七、重構(gòu)征收農(nóng)村土地機(jī)制的治理實(shí)體上的具體要求
（二）制定農(nóng)村土地片區(qū)綜合價(jià)，實(shí)現(xiàn)征收補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)法定化
（三）以市場(chǎng)為導(dǎo)向，多途徑的探索和建立社會(huì)化人口安置方式
……
關(guān)健詞農(nóng)村土地所有權(quán)制度征收補(bǔ)償治理重構(gòu)
　　勿需諱言，中國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和所有制問(wèn)題是中國(guó)當(dāng)代民事立法中最為敏感，波極面最廣的，一項(xiàng)前無(wú)古人的極為艱辛的探索。新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村土地制度所經(jīng)歷的三次巨大變革，都喚起億萬(wàn)農(nóng)民對(duì)土地的熱情，迸發(fā)出生產(chǎn)力新的生機(jī)。而走到今天，探討當(dāng)前的集體土地所有制是農(nóng)民私人土地所有制的基礎(chǔ)上形成，是否需要并可能再進(jìn)行一次更高層次的否定之否定，并完善對(duì)農(nóng)村土地行政征收機(jī)制的治理。在利益主體多元化市場(chǎng)法治化的條件下，需要進(jìn)行審慎的求證，和大膽的設(shè)想。
　　一、制度的缺陷和隱含的沖突，農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度現(xiàn)狀分析
　�。ㄒ唬┘w土地所有權(quán)的性質(zhì)模糊
　　“集體所有”究竟是何種性質(zhì)的所有權(quán)？我國(guó)立法對(duì)此并未作出明確規(guī)定，理論界對(duì)此說(shuō)法不一。我國(guó)法學(xué)界主要有三種不同觀點(diǎn)：其一認(rèn)為，集體所有權(quán)是一種由“集體組織”或“集體組織法人”享有的單獨(dú)所有權(quán)；其二認(rèn)為，集體所有權(quán)的實(shí)質(zhì)是一種類似傳統(tǒng)總有但又有所更新的新型總有。其三認(rèn)為，集體所有權(quán)是“個(gè)人化與法人化的契合”，集體財(cái)產(chǎn)（土地）應(yīng)為集體組織法人所有，而集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)、成員權(quán)。
　　《中華人民共和國(guó)民法通則》（以下簡(jiǎn)稱《民法通則》）第條規(guī)定：“勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有�！彼^勞動(dòng)群眾集體所有權(quán)，其特點(diǎn)在于，它的主體是由勞動(dòng)群眾組成的集體組織，這種組織具有：獨(dú)立的法律人格，它代表全體成員享有和行使對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)；該組織成員不以個(gè)人的身份
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在人民公社的情況下，集體所有即為社、大隊(duì)、小隊(duì)所有是符合邏輯的。人民公社解體后，基本按以社范圍內(nèi)形成的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)政府，并不是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體，無(wú)論是在法律規(guī)定中還是事實(shí)上都不存在所謂的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因而也就找不到一個(gè)代表鄉(xiāng)農(nóng)民集體的組織或機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表，這樣，法律規(guī)定的農(nóng)民集體所有，實(shí)際上是無(wú)人所有。基本按原大隊(duì)、小隊(duì)范圍形成的村、村民小組是村民的自治組織，既不是政府也不是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體，法律中所說(shuō)的村、村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)際上各地基本也都沒(méi)有這個(gè)組織，即使成立這個(gè)組織，也不可能再是全體農(nóng)民參加的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體。其次，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村民委員會(huì)、村民小組不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，在法律上不可能成為集體土地的所有者。但由于存在著上述無(wú)人所有的缺陷，使鄉(xiāng)政府對(duì)土地的管理職能與所有權(quán)合二為一，集體土地事實(shí)上成了國(guó)有土地。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》）第條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理，自我教育，自我服務(wù)的基層群眾性自治組織�！贝迕裎瘑T會(huì)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而是農(nóng)村群眾性自治組織。因而，它不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。村民小組也不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。因?yàn)樵诩彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，村民小組的組織基本解除了，況且村民小組僅僅是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不是一級(jí)集體組織，因而它也不能作為集體土地所有權(quán)的代表⑴。
　　三集體土地所有權(quán)主體權(quán)能殘缺
　　從理論上講，農(nóng)村集體擁有法定所有權(quán)，集體應(yīng)當(dāng)可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但在客觀事實(shí)上，我國(guó)的集體所有權(quán)是一種不完全的權(quán)利，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一農(nóng)村集體土地所有權(quán)的最終處分權(quán)屬于國(guó)家。最典型的例子就是國(guó)家建設(shè)需要使用集體所有的土地時(shí)，國(guó)家只要通過(guò)征用就可以了。雖然合理的限制權(quán)利是現(xiàn)代法律的重要特征，但我國(guó)對(duì)集體土地的征用范圍和世界各國(guó)的通行做法不同。擴(kuò)大到國(guó)家的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍。《土地管理法》第條第款規(guī)定，“國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位應(yīng)服從國(guó)家需要，不得阻撓”即不得因擁有土地所有權(quán)而拒絕征用。二集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益得不到保障。這表現(xiàn)在：國(guó)家通過(guò)行_力，侵占農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)收益。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體所有的土地，只有經(jīng)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)家土地后，才能出讓、轉(zhuǎn)讓。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，政府對(duì)農(nóng)村集體土地“先征后讓”，征用土地的主體是國(guó)家而不是用地單位。征用后的土地所有權(quán)屬于國(guó)家，用地單位只享有使用權(quán)。國(guó)家征用土地，雖然也給土地所有者一定的價(jià)款補(bǔ)償，但補(bǔ)償價(jià)款的數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的市場(chǎng)交易價(jià)格。這不僅使集體土地所有者失去了土地出讓權(quán)，同時(shí)也使本應(yīng)屬于集體的土地收益流入國(guó)庫(kù)，這實(shí)際上是國(guó)家通過(guò)隱形方式從農(nóng)村土地中抽取巨額地租。三農(nóng)村集體土地的權(quán)利缺乏物權(quán)上的確立和保護(hù)。這表現(xiàn)在：農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)、農(nóng)村宅基地和房屋不能進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)行交易。商業(yè)銀行對(duì)集體土地所有權(quán)、農(nóng)民家庭房屋和宅基地使用權(quán)不能抵押，不予貸款。國(guó)家在制度上放棄對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，農(nóng)民房屋的所有權(quán)，宅基地的使用權(quán)的物權(quán)登記和保護(hù)。這種所有權(quán)權(quán)能的限制，導(dǎo)致的是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的貶值和農(nóng)村市場(chǎng)需求的呆滯。
　　上述對(duì)現(xiàn)狀的表述及分析，對(duì)其中所包含的隱性沖突，從根本上凸現(xiàn)起來(lái)，可表述為：農(nóng)村集體所有制在理論上的蒼白，和實(shí)踐中劣化或惡化，已經(jīng)到了眾多矛盾無(wú)法克服，沖突劇烈的程度，已嚴(yán)重阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。
　　二、寬泛的公共利益目的，無(wú)序、混沌，農(nóng)村集體土地征收機(jī)制的現(xiàn)狀分析
　　土地問(wèn)題是聯(lián)結(jié)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民三個(gè)環(huán)節(jié)的焦點(diǎn)問(wèn)題。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，保護(hù)耕地與非農(nóng)建設(shè)占地的矛盾日益突出，征地中暴露出來(lái)的矛盾和問(wèn)題越來(lái)越多。比較突出的，一是混淆了社會(huì)公共利益和商業(yè)目的，導(dǎo)致征收制度被濫用于商業(yè)開發(fā)且征地范圍過(guò)寬，征地規(guī)模過(guò)大。各種各樣的開發(fā)區(qū)、大學(xué)城遍地開花，圈地風(fēng)屢禁不止。二是農(nóng)民權(quán)益得不到保障，沒(méi)有給予公正的補(bǔ)償，安置不落實(shí)，造成很多農(nóng)民失地又失業(yè)。一些地方把農(nóng)民的土地作為生財(cái)之道，違法違規(guī)征地屢屢發(fā)生，名為經(jīng)營(yíng)城市，實(shí)際上是經(jīng)營(yíng)農(nóng)民的土地。農(nóng)民的命根子甚至變成了開發(fā)商的錢袋子，導(dǎo)致了最嚴(yán)重的社會(huì)不公，直接影響_。三是極低的補(bǔ)償價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間的巨大差額利益的存在，成為催生腐敗和犯罪的強(qiáng)烈誘因，土地征收、出讓而致下馬倒臺(tái)為因的高級(jí)干部占極大的比例，征收變成滋生腐敗的溫床。因征地引發(fā)的信訪居高不下，_性事件時(shí)有發(fā)生，成為影響_的一個(gè)重要因素。這些問(wèn)題暴露出我國(guó)征地上制度性的缺陷。
　　從現(xiàn)狀上看，農(nóng)村集體土地征收中存在的主要問(wèn)題有：
　　（一）征收程序不符合規(guī)范要求，嚴(yán)重剝奪了被征農(nóng)民的知情權(quán)、參加權(quán)、申訴權(quán)。目前雖已有《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》《征用土地公告辦法》《土地聽(tīng)證辦法》等行政法律、規(guī)章。但對(duì)于強(qiáng)勢(shì)的政府而言，面對(duì)巨大的利益空間，卻難以限制其為追求利益最大化的違規(guī)操作。
　�。ǘ┱魇昭a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定不規(guī)范，使得農(nóng)村集體和農(nóng)民利益在行政確定標(biāo)準(zhǔn)的恣意_裁量權(quán)面前，難獲救濟(jì)。例如征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用三年平均產(chǎn)值的七至十倍，在中國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)字的精確性雖向良性轉(zhuǎn)化，但是由于當(dāng)權(quán)者掌握產(chǎn)值數(shù)字的幅度之可塑性是不容置疑。乃至某省的國(guó)土資源廳的 ……（未完，全文共11922字，當(dāng)前僅顯示2836字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度及征收機(jī)制治理重構(gòu)》）