論文：新農(nóng)村建設背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務性職能的實現(xiàn)

論文：新農(nóng)村建設背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務性職能的實現(xiàn)

董建濤 何平
【摘要】當前制約新農(nóng)村建設的多種因素中，后稅費時代的公共資金困境，“鄉(xiāng)財縣管”中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府博
弈中的弱勢地位及“一事一議”的制度實施中的困境，這引起了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給地困境。通過農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效排序與核心公共產(chǎn)品的提供，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務性職能的實現(xiàn)，將有效的解決當前的困境。

【關(guān)鍵詞】新農(nóng)村；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；服務職能；公共產(chǎn)品

【中文圖書分類號】D035 【文獻標識號】A

1 相關(guān)概念與背景
政府自出現(xiàn)以來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展其職能也逐漸發(fā)生著演變�！罢紊鐣胁煌瑲v史時期的政府職能在結(jié)構(gòu)上會出現(xiàn)兩種變化：一是從縱向角度看，從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會和后現(xiàn)代社會，政府職能結(jié)構(gòu)從階級統(tǒng)治職能逐漸向社會管理和社會服務職能方向發(fā)生重心位移的現(xiàn)象，二是從橫向的角度看……”[1]。服務型政府理論認為，政府應該具備較強的公共服務職能，以公民和社會為本位，通過提供公共產(chǎn)品關(guān)注社會發(fā)展和維護公共利益。
從行政區(qū)劃看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一種最基層或最低層次的行政區(qū)域。鄉(xiāng)是國家設立在農(nóng)業(yè)區(qū)域的地方基層行政區(qū)域，鎮(zhèn)是國家設置在具有一定工商業(yè)基礎、文化教育條件較好、人口比較集中的非農(nóng)業(yè)區(qū)域的地方基層行政區(qū)域。從行政管理層次上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最低的一級地方政府，是我國最小的地
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應該發(fā)揮什么樣的作用，將作為一個什么樣的角色參與到新農(nóng)村的建設過程中，依然是一個令人迷惑和爭鳴的區(qū)域。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在新農(nóng)村建設的過程中要發(fā)揮出更大作用，其應該從自身服務性職能的實現(xiàn)出發(fā)，有側(cè)重的推進農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，在此過程中逐步實現(xiàn)自身職能的轉(zhuǎn)變和執(zhí)政能力的提高。

2 當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品提供上的困境

2.1 后稅費時代的公共資金困境
在中央政府的推動下，2006 年我國實施了全面取消農(nóng)業(yè)稅（農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）政策。農(nóng)業(yè)稅的取消，標志著我國農(nóng)村稅費改革進入了新的發(fā)展階段�！稗r(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負擔的同時，也將為村民委員會減輕沉重的行政壓力。地方政府不能再以政府指令的方式要求村民委員會必須完成收取稅費的任務，村民委員會可以從沉重的行政事務中解脫出來，將主要精力和時間用于本村的公共事務，使其更好地發(fā)揮維護保障農(nóng)民合法權(quán)益的職能。”[5]但是農(nóng)村稅費改革將農(nóng)村發(fā)展中深層次矛盾逼到了層面上來。一方面，農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負擔的同時也給基層財政收入帶來減收因素，另一方面，農(nóng)村稅費改革后縣鄉(xiāng)財政承擔的事權(quán)并沒有減少，特別是 2003 年“兩取消”后，縣鄉(xiāng)財政收入來源更為狹小，收支矛盾陡然加劇，農(nóng)村稅費改革提前引爆了鄉(xiāng)村債務危機。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品成本分攤者的身份并沒有變。據(jù)國務院發(fā)展研究中心調(diào)查，2002 年在全國義務教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔了 78%左右，縣財政負擔約 9%，省級財政負擔約 11%，而中央財政僅負擔 2%左右[6]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握的公共資金嚴重不足，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給陷入泥潭。

2.2 “鄉(xiāng)財縣管”中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈困境
“鄉(xiāng)財縣管”直接源于現(xiàn)階段基層財政困境與債務危機的社會背景，從 2003 年根據(jù)國務院的通知各地開始試點，當前正在各地迅速推廣。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在自上到下的壓力型_的最末端，其自身首先就是要對上級政府負責。隨著對“鄉(xiāng)財縣管”制度的實行，其本意是為了進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，減輕農(nóng)民的負擔�？h域經(jīng)濟是極化型區(qū)域經(jīng)濟。”[7]縣域經(jīng)濟在發(fā)展的過程中，相同的經(jīng)濟活動更趨向于集中在縣鄉(xiāng)等政府的駐地。“鄉(xiāng)財縣管”的實行將大大的提高縣級政府的資源汲取能力。在目前限于經(jīng)濟的發(fā)展過程中，絕大多數(shù)進行的仍是極化的資源集聚過程，其“涓滴效應”的體現(xiàn)非常緩慢。如此情形下，縣級政府極可能利用這部分資金投入到了以縣城為中心周邊地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)和建設中。因而在實際的執(zhí)行過程中，“鄉(xiāng)財縣管”極容易造成，縣級政府在汲取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源之后，并沒有及時充足的反饋給鄉(xiāng)級財政。如此鄉(xiāng)級政府與縣級政府有多出現(xiàn)了一種博弈，同時也增大了設租和尋租的可能性。

2.3 “一事一議”的制度實施的困境
為配合農(nóng)村稅費改革，我國對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機制進行了調(diào)整，采用“一事一議”的專項資金制度。按照“一事一議”的規(guī)定，凡屬于村級公共產(chǎn)品項目的實施必須征得 70%以上村民的同意，而且每位村民的每年集資總額最多不超過 15 元�！耙皇乱蛔h”政策的本意是為了在杜絕農(nóng)村集資攤派，同時又不至于使符合農(nóng)民需要的某些村級公共事業(yè)缺乏資金來源。但是具體的實施過程中，其存在著明顯的制度缺陷。這主要表現(xiàn)在實施過程中較高的交易成本�，F(xiàn)在農(nóng)戶在收入水平、收入結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟活動等方面存在較大的差異，這種差異使得不同的農(nóng)戶對公共產(chǎn)品的需求和承擔成本的能力也存在差異。這造成的現(xiàn)實情況便是農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求會產(chǎn)生各種不同的需求。同時，隨著農(nóng)村中外出打工人員的增多，農(nóng)村人口流動的加快現(xiàn)實已經(jīng)形成。這樣整合農(nóng)民的意見為統(tǒng)一的行動將面臨著極大的困難。因而現(xiàn)實中有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)便按照“一事一議”最高標準每人平均 15 元落實到每個農(nóng)戶，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取、開支，這不僅嚴重違反了農(nóng)村稅費改革政策，使村級議事程序流于形式，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷面臨著合法化危機的問題。可以這說這是如何將個人理性整合為集體理性地過程。在“一事一議”制度的實行過程中個別村干部獨斷專行，不按議事規(guī)則辦事，只由少數(shù)人甚至個人說了算，隨意收取和支付費用。有的村干部由于在群眾中威信不高，導致村內(nèi)的“一事一議”形成“事難議、議難決、決難行”的現(xiàn)象。
3 改變當前農(nóng)村公共產(chǎn)品困境的具體建議
3.1 處理好農(nóng)村公共產(chǎn)品偏好的排序問題
從薩繆爾森對公共物品具有非競爭性和非排他性的定義來看，農(nóng)村公共產(chǎn)品應該是滿足農(nóng)村公共需求，同時具有非競爭性和非排他性的社會產(chǎn)品。根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品在消費和受益過程中的性質(zhì)不同，可區(qū)分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。按照消費的區(qū)域不同又可認為全國性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品。在新農(nóng)村建設的背景下，在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配資源的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府首先應該了解本地區(qū)的公共物品需求信息，按照 ……（未完，全文共4983字，當前僅顯示2517字，請閱讀下面提示信息。收藏《論文：新農(nóng)村建設背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務性職能的實現(xiàn)》）