水源保護區(qū)生態(tài)補償機制及實證研究——以松華壩水源區(qū)為例1

水源保護區(qū)生態(tài)補償機制及實證研究——以松華壩水源區(qū)為例1

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摘 要

水是生命之源，水源保護區(qū)作為水資源的產(chǎn)出地，為水資源的穩(wěn)定供給提供了重要保障。然而，當前我國水源保護區(qū)卻存在種種問題。究其原因，是因為水源保護區(qū)在水資源保護方面的貢獻沒有獲得補償。
據(jù)此，論文選擇水源保護區(qū)生態(tài)補償為研究對象，從國內(nèi)外研究進展、理論基礎、方法體系及實證等方面開展工作，以期初步建立我國水源保護區(qū)生態(tài)補償?shù)臋C制框架.論文主要包括以下幾方面的內(nèi)容:(1)系統(tǒng)分析了國內(nèi)外水源保護區(qū)生態(tài)補償?shù)难芯亢蛯嵤┈F(xiàn)狀、存在問題及發(fā)展趨勢;闡述生態(tài)補償?shù)母拍詈皖愋停约皩嵤┧幢Ｗo區(qū)生態(tài)補償?shù)囊饬x。
(2)深入論述并構(gòu)建了水源保護區(qū)生態(tài)補償?shù)幕纠碚擉w系�？沙掷m(xù)發(fā)展理論、水資源的價值理論、水資源的準公共物品性、水資源利用的外部性以及水資源的產(chǎn)權(quán)理論等，構(gòu)成了水源保護區(qū)生態(tài)補償?shù)睦碚摶A體系。
C3)論文建立了水源保護區(qū)生態(tài)補償機制框架，提出補償機制框架由補償目標、補償原則、補償主體、補償對象、補償措施、補償標準、監(jiān)督保障以及實施程序組成。
<4)論文提出對水源保護區(qū)的生態(tài)補償應包括對水源保護林的生態(tài)效益進行補償和對保護區(qū)由于保護水資源而造成的經(jīng)濟損失進行補償兩方面，并分別給出了兩種計算方法�？捎枚鄿蕜t_決策模型對補償標準的計算方案進行選擇。
(5》以論文構(gòu)建的水源保護區(qū)生態(tài)補償?shù)臋C制框架和方法體系為基礎，對云南松華壩水源區(qū)進行了實證研究。研究結(jié)果確定了松華壩水源區(qū)的生態(tài)補償標準、補償資金來源、補償實施流程、監(jiān)督保障機制、可能存在的問題和對策。
研究表明，論文所構(gòu)建的水源保護區(qū)生態(tài)補償機制具有較強的科學性、可行性和可操作性。該機制的提出和運用為水源保護區(qū)的生態(tài)補償工作、為其它領域補償?shù)南嚓P研究提供了有益和有效的借鑒。
關鍵詞:水源保護區(qū);生態(tài)補償;水資源保護;可持續(xù);松華壩水源區(qū)


第一章 緒 論.1研究背景.1.1研究問題的提出水資源短缺和水源保護區(qū)水是生命之源，是構(gòu)成生態(tài)與環(huán)境的基本要素，也是人類生存與發(fā)展不可替代的自然資源 (夏軍，2005)。早在 1977年聯(lián)合國就向世界發(fā)出警告:“水不久將成為一項嚴重的社會危機，石油危機后的下一個危機就是水”。
我國水資源總量雖居世界前列，但水資源人均占有量不足世界人均水資源占有量的 1/4，且時空分配不均勻，與人口、耕地的分布不相匹配，開發(fā)利用與社會經(jīng)濟發(fā)展的需求也不相適應，水資源的供需矛盾十分突出。隨著人口和經(jīng)濟的增長，水資源的需求量不斷增加，水環(huán)境狀況不斷惡化，水資源供需矛盾日益突出，將成為21世紀我國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸 (水利部南京水文水資源研究所， 1999).今后我國在相當長的一段時間內(nèi)，社會經(jīng)濟仍將以較快的速度發(fā)展，人口不斷增加和城市化水平逐步提高，社會經(jīng)濟各部門對水的需求量越來越大，如何使水資源和人口、社會、經(jīng)濟、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，保證水資源的長期穩(wěn)定供給，是中國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關鍵問題。
為確保水資源的持續(xù)供給，《水法》第三十三條規(guī)定 “國家建立飲用水水源保護區(qū)制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當劃定飲用水水源保護區(qū)，并采取措施，防止水源枯竭和水體污染，保證城鄉(xiāng)居民飲用水安全”(中華人民共和國水法， 2002)。依據(jù)規(guī)定，各大城市均劃定了飲用水水源保護區(qū)，以保證城鄉(xiāng)居民飲用水安全、保障城市社會經(jīng)濟的發(fā)展。
水源保護區(qū)作為水資源的產(chǎn)出地，為水資源的穩(wěn)定供給提供了保障，為下游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展做出了突出貢獻。北京市密云水源保護
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護區(qū)的水污染防治、水土保持、生態(tài)林業(yè)建設、農(nóng)業(yè)面源污染防治等都需要長期的投入，僅靠水源保護區(qū)地方政府是遠遠不夠的，應該對水源保護區(qū)實施生態(tài)補償，以確保水源保護區(qū)機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，水源保護工作順利進行，否則會影響水源保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設，也不利于提高水源保護區(qū)保護環(huán)境的積極性。只有對水源保護區(qū)實施了生態(tài)補償，解決我國水源保護區(qū)目前面臨的問題，才能保證水資源的持續(xù)供給，才能正確處理局部犧牲和全局受益的矛盾關系，才能體現(xiàn)社會公平，促進共同的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動社會主義和諧社會的建設。
.1.2生態(tài)補償?shù)母拍罴邦愋?2.1生態(tài)補償?shù)母拍?990年代以來。隨著環(huán)境問題的日益突出，生態(tài)補償(ecologicalcompensation)的概念逐漸進入人們的視野。環(huán)境科學、生態(tài)學、經(jīng)濟學、法學等領域的專家對生態(tài)補償給出了不同的定義，目前還沒有形成統(tǒng)一的概念.最初生態(tài)補償通常被理解為是生態(tài)與自然環(huán)境加害者支付賠償?shù)拇~，相當于污染者付費。莊國泰等將生態(tài)補償定義為“以防止生態(tài)與自然環(huán)境破壞為目的，以從事對生態(tài)與自然環(huán)境產(chǎn)生或者可以產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)者為對象，以生態(tài)與自然環(huán)境整治及恢復為主要內(nèi)容，以經(jīng)濟調(diào)節(jié)為手段，以法律為保障條件的環(huán)境管理制度”(莊國泰，1995).
1998年長江流域洪災后隨著森林生態(tài)效益補償基金在法律上的確立和國家對環(huán)境保護與生態(tài)建設的進一步重視，生態(tài)補償又加入了新的內(nèi)涵，生態(tài)補償更多地側(cè)重與對環(huán)境保護、生態(tài)建設者的財政轉(zhuǎn)移支付補償機制.
毛顯強等從經(jīng)濟學角度認為，“生態(tài)補償是通過對損害 (或保護)自然資源環(huán)境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(或保護)行為的土體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性(或外部經(jīng)濟性)，達到保護資源的目的”(毛顯強，2002).
呂忠梅提出，“生態(tài)補償從狹義角度理解就是指對由人類的社會經(jīng)濟活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱。廣義的生態(tài)補償還應包括對因環(huán)境保護喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)的居民進行資金、技術(shù)、實物上的補償，政策上的優(yōu)惠，以及為增進環(huán)境保護意識，提高環(huán)境保護水平而進行的科研、教育費用的支出” (呂忠梅，2003).
沈滿洪等人認為，生態(tài)保護補償機制就是通過制度創(chuàng)新實行生態(tài)保護外部性的內(nèi)部化，讓生態(tài)保護成果的“收益者”支付相應的費用;通過制度設計解決好生態(tài)產(chǎn)品這 一特殊公共產(chǎn)品消費中的“搭便車”現(xiàn)象:激勵公共產(chǎn)品的足額提供:通過制度變遷解決好生態(tài)投資者的合理回報，激勵人們從事生態(tài)保護投資并使生態(tài)資本增值的一種經(jīng)濟制度 (沈滿洪，2004).
在國外，生態(tài)補償被認為是生態(tài)恢復、重建或建設的代名詞，而生態(tài)補償中的經(jīng)濟支付僅僅被認為是生態(tài)保護和建設的一種輔助手段 (CuperusRetal,1999)。與我國的生態(tài)補償概念更為接近的是 “環(huán)境服務費 (paymentforenvironmentalservices,PES)”，是指根據(jù)生態(tài)服務功能的價值量向資源管理者支付費用，以激發(fā)他們保護自然資源的積極性。
當前，生態(tài)補償已經(jīng)日益成為與生態(tài)環(huán)境保護密切相關的一種公共管理手段。在國內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護與管理實踐中，生態(tài)補償至少具有4個層面上的含義:(1)對生態(tài)環(huán)境本身的補償，如在 《關于西部大開發(fā)中加強建設項目環(huán)境保護管理的若千意見》(環(huán)發(fā)[[2001]4號)規(guī)定對重要生態(tài)用地要求“占一補一”;(2)生態(tài)環(huán)境補償費的概念- 利用經(jīng)濟手段對破環(huán)生態(tài)環(huán)境的行為予以控制，將經(jīng)濟活動的成本內(nèi)部化 (莊國泰等，1995);(3)對個人或區(qū)域保護生態(tài)環(huán)境或放棄發(fā)展機會的行為予以補償，相當于獎勵或賠償:(4)對具有重大生態(tài)價值的區(qū)域或?qū)ο筮M行保護性投入等，包括重要類型 (如森林)和重要區(qū)域(如西部)的生態(tài)補償?shù)?(陳金輝，2005).
綜上，生態(tài)補償可以認為是從保護環(huán)境、恢復生態(tài)和自然資源、維持生態(tài)系統(tǒng)和自然資源對社會經(jīng)濟系統(tǒng)的永續(xù)支持能力出發(fā)，通過一定的經(jīng)濟手段，將自然生態(tài)系統(tǒng)系統(tǒng)與社會經(jīng)濟系統(tǒng)有機聯(lián)系起來，為解決生態(tài)與自然環(huán)境及自然資源在開發(fā)利用、建設以及保護、治理和恢復過程產(chǎn)生的外部性問題而建立起來的一種管理制度 (康慕誼等，2005).

1.1.2.2生態(tài)補償?shù)念愋?br>從補償實施的目的來看，可分為抑損補償和增益補償 (康慕誼等，2005):(1)抑損補償是一種賠償性的補償方式，是相對于補償?shù)膶嵤┱叨缘模侵纲Y源有償使用意義上的補償，主要是為了抑制生態(tài)資源過快受損而設計的，帶有被動性和彌補傾向。
(2)增益補償是一種激勵性的補償方式，是相對于補償?shù)慕邮苷叨缘模菍ι鷳B(tài)保護和建設者給予經(jīng)濟 卜的補貼，以增加其從事生態(tài)保護與建設的積極性。
在我國實施生態(tài)補償?shù)脑缙�，以抑損補償為主，如污染者付費原則。隨著生態(tài)問題日益受到關注，增益補償?shù)睦碚摵驼咭仓饾u成為研究的熱點.
從補償實施的形式來看，可分為資金補償、實物補償、政策補償和智力補償。
(1)資金補償是最為常見的補償實踐。根據(jù)補償金的來源和支付形式，又可分為財政轉(zhuǎn)移支付、征收生態(tài)與自然環(huán)境補償稅 (費)和專項基金 (萬軍等，2005).①財政轉(zhuǎn)移支付指以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現(xiàn)各地公共服務的均等化為主旨而實行的一種財政資金或財政平衡制度.財政轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付是指高層政府對地方政府的財政資助，以彌補地方財力不足;專項轉(zhuǎn)移支付是指高層政府為了解決某一問題而對地方政府提供的特定財政資助。②征收生態(tài)與自然環(huán)境補償稅(費)是指通過建立生態(tài)與自然環(huán)境補償稅 (費)制度，設立固定的生態(tài)建設與環(huán)境保護資金渠道，實現(xiàn)生態(tài)建設與環(huán)境保護投入的規(guī)范化、社會化和市場化。③專項基金是政府各部門開展生態(tài)補償?shù)闹匾问�，是指國土、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門設立專項資金，對有利于生態(tài)保護和建設的行為進行資金補貼和技術(shù)扶助，如農(nóng)村新能源建設、生態(tài)公益林補償、水土保持補貼和農(nóng)田保護等。
c2)實物補償是指補償者運用物質(zhì)、勞力和土地等進行補償解決受補償者部分的生活要素和生產(chǎn)要素，改善受補償者的生活狀態(tài)。
(3)政策補償是指上級政府對下級政府的權(quán)力和機會補償，受補償者在授權(quán)的權(quán)限內(nèi)，利用制定政策的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇，制定一系列新的政策，促進發(fā)展并籌集資金。
C4)智力補償，即補償者開展智力服務，提供無償技術(shù)培訓和指導，為受補償?shù)貐^(qū)提供技術(shù)支持和管理方法，提高受補償者的生產(chǎn)技能和組織管理水平。
此外，從補償發(fā)生的范圍來看，可分為區(qū)域間的補償和部門間的補償;從補償時間來看，可分為代內(nèi)補償和代際補償。
.1.3水源保護區(qū)生態(tài)補償?shù)囊饬x首先，《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》第二十三條規(guī)定“推行有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟政策。要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制。中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付應考慮生態(tài)補償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補償試點” ; 《水法》第二十條強調(diào) “開發(fā)、利用水資源，應當堅持興利與除害相結(jié)合，兼顧上下游、左右岸和有關地區(qū)之間的利益，充分發(fā)揮水資源的綜合效益” (中華人民共和國水法，2002)。對水源保護區(qū)實施生態(tài)補償政策，是對《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中完善生態(tài)補償政策和開展生態(tài)補償試點決定的積極相應，也是對 《水法》中在強調(diào)的開發(fā)水資源時兼顧上下游利益的堅決執(zhí)行，具有重要意義。
其次，水源保護區(qū)生態(tài)補償能夠籌集大量的資金，用于水源保護區(qū)進行水源涵養(yǎng)、污染治理、水土保持、生態(tài)林業(yè)建設等方面的工作，促進受損水資源自身水量補給與水體功能的恢復，保障水資源可持續(xù)利用.這一功能對于資金短缺的水源保護區(qū)尤為重要，跨區(qū)域和部門之間的補償調(diào)整了水資源保護和開發(fā)成本收益的時空動態(tài)關系和行為主體間的責任與義務關系。補償使水源保護區(qū)具有正外部性的行為得到回報和激勵，既可以保證水源保護區(qū)水資源與生態(tài)環(huán)境的保護，又可以保障水源保護區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，從而確保水源保護區(qū)水資源的持續(xù)供給。
再次，水資源是珍貴的自然資源，具有其自身的價值。人們在開發(fā)利用水資源時，也導致了價值的損失.因此，必須實施生態(tài)補償制度，通過一系列的經(jīng)濟、政治、法律等手段來規(guī)范人們的行為，以保護水資源.
最后，實施水源保護區(qū)生態(tài)補償制度是市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是市場經(jīng)濟條件下保護水資源、恢復水資源的一項有效管理手段.由政府出臺管理辦法，并以稅收、橫向轉(zhuǎn)移支付等形式得到法律的認可，以確保生態(tài)補償制度能夠順利實施。這樣，一方面加強了水資源保護部門在水資源開發(fā)過程中開展水資源保護的力度，做到有章可循，有據(jù)可查。另一方面也強化了水資源開發(fā)部門和水資源用戶的保護及節(jié)約意識，可以抑制由于水資源利用不當造成的水資源價值流失、經(jīng)濟損失和生態(tài)破壞。

1.2研究現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

1.2.1生態(tài)補償實踐進展
生態(tài)補償按其發(fā)展歷程可以分為兩個階段:從提出到 1990年代初為起步階，主要是理論研究和最初的補償政策的實踐。1990年代到21世紀初為第二階，為生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展階段。
多樣性保護問題的日益嚴重，得到應用和發(fā)展。
隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的廣為接受，以及環(huán)境和生物生態(tài)補償?shù)闹匾员粡V泛認知，生態(tài)補償在多領域段段(1)生態(tài)補償?shù)钠鸩诫A段生態(tài)補償最早的研究始于19世紀。早在1920年代，愛爾蘭政府就開始采用分期付款的方式對私有林進行補助。1970年代，美國馬塞諸州馬薩諸塞大學的Larson和Mazzars提出了第一個幫助政府頒發(fā)濕地開發(fā)補償許可證的濕地快速評價模型(LarsonJS,1994)。QysteinDalland與1978年針對挪威自然資源管理中地方經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的沖突，提出通過補償來解決沖突，并闡述了補償應遵循的原則以及實施過程中的要求 (QysteinDallandetal，1978)。
歐盟于1980年代起對由于保護生態(tài)而導致低收入的地區(qū)進行補償 (M.D.
Dessylas,1990),隨后美國、英國、德國等國家設立起礦區(qū)的補償保證金制度(趙景連等，1991).美國政府于 1985年設立了土壤保護計劃 (ConservationResevreProgram,CRP)，這是一個與中國正在實施的退耕還林還草工程相似、長期有政府資助、農(nóng)場主自愿參加的退耕計劃。
荷蘭政府在1993年修建高速公路時，引入了生態(tài)補償原理，指出補償?shù)哪康氖菫榱嗽诖笠?guī)模開發(fā)建設項目的決策中，提高對自然保護的投入，并彌補這種開發(fā)所造成的生態(tài)影響 (RuudCuperusaetal,1996).RuudCuperusa等人1995年在文章中首次使用生態(tài)補償(Ecologicalcompensation)，指出生態(tài)補償?shù)哪繕�，并研究了道路建設過程中的生態(tài)補償標準、補償方法，制定了自然補償計劃草案(RuudCuperusaetal，1996)。通過進一步的研究實踐，RuudCuperusa建立T高速公路影響生態(tài)補償?shù)目蚣�，包括確定公路修建對自然的影響，執(zhí)行生態(tài)補償過程涉及的種種概念，并指出了應研究的問題等，例如如何確定合理的補償標準和評估補償合理性 (RuudCuperusaetal，1999).
(2)生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展階段這一階段，生態(tài)補償在多個領域內(nèi)得到應用和發(fā)展，關于生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯恳策M一步深入.
首先，中國、歐洲、美國、日本等國家和地區(qū)設立了森林建設補償制度(Murrayeta),2001;Ulrichetal,2001;Franketal,2003;Zbindeneta1,2005)。此外，生態(tài)補償制度在環(huán)境和自然資源保護領域也被廣泛應用，如運用生態(tài)補償制度來解決人和野生動物資源保護的沖突、保護野生動植物棲息地、保護濕地資源等等(Zhang,Lietal,2003;LewisIIIetal,2000;Tikkaetal,2003;Mazzantietal,2001;Murrayetal,2001)。
另一方面，關于生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯恳策M一步深入，經(jīng)濟學、生態(tài)學、社會學等相關原理越來越多地引入生態(tài)補償，以提高政策制定的科學性，確保政策實施效果 (Knokeetal,2005;Cowelletal,2003;Dunfordetat,2004;Kacheleetal,2002)。ScottFarrow從環(huán)境公平性和可持續(xù)發(fā)展的角度豐富了補償?shù)膬?nèi)涵，并提出可用費用一效益方法來確定補償數(shù)額 (ScottFarrow,1998):lohst等人運用生態(tài)經(jīng)濟模型設計生物多樣性保護的補償方案，以解決多區(qū)域的補償分配和支付問題，使補償金在時間和空間上的配置更為合理、有效(lohstetal,2002):McDaniels運用社區(qū)分析評價非市場損失并進行補償 (McDanielsetal,2005);McCarthy等運用回歸分析計算了林業(yè)和農(nóng)業(yè)政策的經(jīng)濟激勵機制對私人造林傾向的影響(McCatrhyetal,2003);Herzog等探討7生態(tài)補償政策的實施效果(Herzogetal,2005)。
此外，美國學者針對cPR 項目，進行了大量研究 ……（未完，全文共38874字，當前僅顯示6992字，請閱讀下面提示信息。收藏《水源保護區(qū)生態(tài)補償機制及實證研究——以松華壩水源區(qū)為例1》）