完善鄉(xiāng)村公共安全管理體系的思考與實(shí)踐（以臨滄市為例）

完善鄉(xiāng)村公共安全管理體系的思考與實(shí)踐_以臨滄市為例

摘 要: 中國農(nóng)村正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型期, 但由于公共安全保障基礎(chǔ)相對(duì)薄弱, 使公共安全管理與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的不相適應(yīng)性變得越來越顯著, 影響和制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。如何建設(shè)有中國特色的鄉(xiāng)村基層公共安全管理體系, 提高鄉(xiāng)村群眾的安全保障, 改善鄉(xiāng)村基層的生活環(huán)境, 推進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)建設(shè)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè), 的確值得各級(jí)政府高度重視。以云南省臨滄市農(nóng)村食品安全事故的發(fā)生、處置和防范為例,從當(dāng)今農(nóng)村基層群眾對(duì)公共服務(wù)與公共管理的需求切入, 分析基層政府在貧困鄉(xiāng)村履行公共管理職責(zé)的空間和局限,進(jìn)而探索一種在_問題難以解決的情況下, 通過機(jī)制創(chuàng)新和力量整合, 建立健全鄉(xiāng)村公共安全管理體系的方式和途徑。
關(guān)鍵詞: 公共管理; 農(nóng)村公共安全; 投入; 案例分析; 工作實(shí)踐中圖分類號(hào) F552
1
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A


文章編號(hào) 1672- 867* ( 2009) 04- 0058- 07

一、鄉(xiāng)村公共安全管理中的食品安全
云南省臨滄市是一個(gè)集 ∀邊、少、山、窮 #四位一體的典型西部欠發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)地區(qū)。近年來, 這里的鄉(xiāng)村公共安全問題越來越引起各級(jí)政府的關(guān)注。

(一 ) 農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀
臨滄市各級(jí)黨委政府十分重視食品安全工作,市、縣 (區(qū)) 分別成立了食品安全委員會(huì), 相關(guān)行政執(zhí)法部門盡力履職, 積極開展食品放心工程,緊緊抓住與老百姓日常生活息息相關(guān)的糧、肉、蔬菜、奶制品、豆制品、水產(chǎn)品等重點(diǎn)食品, 嚴(yán)把生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)等關(guān)鍵環(huán)節(jié), 強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法工作, 并探索建立了日常監(jiān)管、專項(xiàng)整治、重點(diǎn)防范相結(jié)合的管理模式, 工作力度不斷加大。然而,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及農(nóng)民收入的增加, 農(nóng)村食品衛(wèi)生狀況卻不容樂觀。一是假冒偽劣商品由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。
……（新文秘網(wǎng)http://jey722.cn省略1250字，正式會(huì)員可完整閱讀）……　
責(zé), 至今仍作為欠款在醫(yī)院掛帳。最令人深思的是, 死者的喪葬事宜以及很多治愈患者的回家路費(fèi)都得由政府 ∀買單#。
案例二
2007年春天, 臨滄市在兩個(gè)月內(nèi)連續(xù)發(fā)生 6起_性食物中毒事件, 共造成 600人中毒。[1]其中, 農(nóng)村自辦宴席中毒 3起, 校園食堂及周邊餐飲店導(dǎo)致學(xué)生食物中毒 3起。最典型的是臨翔區(qū)章馱鄉(xiāng)勐旺村陳姓村民自辦婚宴時(shí)由于自己加工的食物不衛(wèi)生,產(chǎn)生金黃葡萄球菌污染, 導(dǎo)致參加婚禮的 371名群眾集體性出現(xiàn)食源性消化道不良反應(yīng)的 ∀ 中毒# 事故。
經(jīng)過啟動(dòng)市級(jí)食品衛(wèi)生事故二級(jí)響應(yīng), 市區(qū)鄉(xiāng)三級(jí)政府動(dòng)用了大量人力物力, 將全部參加婚宴的村民緊急送往醫(yī)院進(jìn)行檢驗(yàn)、留查、搶救和治療, 確保了事故人員零死亡, 平息了事態(tài)。[2](P238- 241)在事故處置過程中, 直接花費(fèi)近 30萬元, 全部由市縣兩級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。
案例中存在的問題分析。
從公共行政學(xué)理論和現(xiàn)代公共管理的實(shí)踐看,公共安全管理或者說公共危機(jī)管理都是政府的應(yīng)盡責(zé)任, 是政府理應(yīng)提供的公共產(chǎn)品之一。換句話說, 構(gòu)建公共危機(jī)管理_是現(xiàn)代國家政府公共管理的基本職能和職責(zé)之一。所以, 黨中央、國務(wù)院高度重視全社會(huì)的公共安全管理工作。黨的十六屆三中、四中全會(huì)明確指出, 要建立健全社會(huì)預(yù)警體系, 提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的能力, 形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)堆靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制, 提高保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力。國務(wù)院總理_簽署 %突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例&, 2006年 1月 8日, 我國又頒布了 %全國突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系&, 這些都標(biāo)志著我國已 將 公 共 安 全 應(yīng) 急 管 理 工 作 納 入 法 制軌道。[3] (P21)按照中央政府的總體部署, 各級(jí)政府強(qiáng)化了公共安全事件的應(yīng)急管理, 特別在應(yīng)急響應(yīng)、事故救助、事故救急領(lǐng)導(dǎo)_建設(shè)和制度健全完善方面做了大量的工作。就臨滄市而言, 市縣政府都編制出臺(tái)了市級(jí)、縣 (區(qū) ) 級(jí)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案和 21個(gè)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案以及 30個(gè)部門預(yù)案, 并成立了政府突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)及應(yīng)急辦公室。[4]應(yīng)該說, 全市應(yīng)急管理體系基本健全, 應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力有了提升, 臨翔區(qū)勐旺村 371人_性食物中毒事件的有效處置就是一個(gè)證明。
這么大規(guī)模的食品安全事故, 能夠確保無一人死亡的業(yè)績(jī), 受到了國務(wù)院有關(guān)部門及新聞媒體高度評(píng)價(jià)。[2](P238~ 241)但是, 在應(yīng)急救助方面取得的成績(jī)的同時(shí), 隨著農(nóng)村改革的深化及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 我國山區(qū)農(nóng)村正處于一個(gè)復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和多元化的社會(huì)環(huán)境中, 地方政府的責(zé)任日益加大, 而政府的不可治理性也日益增強(qiáng),[5] (P93~ 96)農(nóng)村公共安全管理工作中還存在著大量急需解決的深層次問題。
由于歷史和現(xiàn)實(shí)諸多因素的影響, 全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后封閉, 市場(chǎng)發(fā)育程度低, 市場(chǎng)主體缺乏, 社會(huì)化管理和服務(wù)水平相對(duì)較差。特別在廣大山區(qū)農(nóng)村, 目前即使在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)作物的日常耕種方面, 群眾對(duì)政府的依賴都十分嚴(yán)重。在社會(huì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管方面, 地方政府承擔(dān)無限責(zé)任的角色更顯得尤為明顯和突出。農(nóng)村公共安全管理體系建設(shè)嚴(yán)重滯后, 政府缺位和越位現(xiàn)象不可避免。
客觀來看, 臨滄市農(nóng)村基層公共安全管理工作同樣存在一些非常嚴(yán)峻的深層次問題。如: 公民危機(jī)教育尚未廣泛開展, 危機(jī)應(yīng)對(duì)資源的整合差距很大,政府之外社會(huì)力量的管理參與面非常局限。同時(shí),重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會(huì)管理、重救急輕防控的現(xiàn)象在日常工作中也大量存在。另外, 在農(nóng)村基層, 主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組一級(jí), 從事公共安全管理和市場(chǎng)監(jiān)管的專職工作人員基本沒有, 存在著大量管理空白和管理盲區(qū), 事故隱患大量存在, 安全形勢(shì)非常嚴(yán)峻。
這些問題不單表現(xiàn)在食品安全方面, 在消防安全、社會(huì)治安、道路交通安全管理以及災(zāi)害防控、疾病控制等方面也是如此。當(dāng)然, 臨滄市的情況也是我國目前大多數(shù)農(nóng)村現(xiàn)狀的一個(gè)縮影, 如有的學(xué)者所言, 在中國公共安全管理剛剛從前公共安全管理時(shí)期進(jìn)入到應(yīng)急管理階段, 還未走向成熟、規(guī)范。[ 6]這些在臨滄表現(xiàn)得更為突出:
第一, 政府在農(nóng)村公共安全管理方面存在著行
政管理理念上的誤區(qū)。在傳統(tǒng)的官本位思想和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)_下, 政府是社會(huì)生活的主宰者, 其理念就是為農(nóng)民做主而不是為農(nóng)民服務(wù)。[5](P93- 96)政府往往去管許多不該管、管不了也管不好的事, 而政府真正該管、必須盡責(zé)去管的事卻沒有實(shí)質(zhì)性地去管, 或者管了也沒管好, 導(dǎo)致長(zhǎng)期以來, 基層政府更多地還在直接帶著農(nóng)民抓發(fā)展抓生產(chǎn), 而嚴(yán)重忽視了農(nóng)村公共安全管理工作。

第二, 公共管理服務(wù)資源在城鄉(xiāng)配置的不平衡
和不公平, 造成農(nóng)村公共安全管理先天不足。我國農(nóng)民與城市居民在享受公共管理和公共服務(wù)方面存在較大的不公平性。城市居民享受著優(yōu)越的市政設(shè)施、發(fā)達(dá)的交通、整潔的環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育,而農(nóng)民卻很難與此有緣, 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生水平等均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)。[ 5]( P93- 96)在農(nóng)村公共服務(wù)條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市的不平等狀況下, 農(nóng)民為享用這些公共服務(wù), 往往還需付出更多的代價(jià)。隨著社會(huì)的發(fā)展, 這種差距還在進(jìn)一步拉大, 正是這種資源配置的不公平性, 造成了農(nóng)村公共安全管理和城市公共安全管理相比而言先天不足。

第三, 農(nóng)村公共安全管理的主體單一, 責(zé)任劃
分不明確�，F(xiàn)行的農(nóng)村公共安全管理_, 規(guī)定了地方政府及其職能部門對(duì)公共安全負(fù)總責(zé)。但事實(shí)上, 在很多農(nóng)村基層特別是村寨中, 公共安全管理基本上無專職人員負(fù)責(zé), 甚至處于 ∀無政府# 狀態(tài)。究其原因: 主要是各政府職能部門責(zé)任劃分不清, 基層監(jiān)管和執(zhí)法力量單薄, 農(nóng)村綜合改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)大幅撤并后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員編制極度虛缺, 無權(quán)也無人去承擔(dān)社會(huì)管理方面的許多行政執(zhí)法工作。

第四, 現(xiàn)行財(cái)政_在公共安全管理上的公共
支出缺乏良好的制度保障。一方面, 中央財(cái)政或省級(jí)財(cái)政的公共安全管理支出基本上被中央或省直垂管部門所掌控, 基層政府根本沒有調(diào)控余地, 致使其使用方向經(jīng)常偏離基層實(shí)際或者根本用不到農(nóng)村基層的管理工作之上; 另一方面, 以農(nóng)業(yè)農(nóng)村為主的地方政府往往都是財(cái)政弱勢(shì)政府, 它必須按照∀保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定 # 的支出原則精打細(xì)算, 遠(yuǎn)不能根據(jù)理論意義上的公共支出原則來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以滿足全體居民特別是農(nóng)民群眾的需要,[7] (P133- 137)除非發(fā)生_性突發(fā)公共事件, 平 ……（未完，全文共14754字，當(dāng)前僅顯示3509字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《完善鄉(xiāng)村公共安全管理體系的思考與實(shí)踐（以臨滄市為例）》）