如何破解農村土地制度設計的矛盾？

４月１７日，中國（海南）改革發(fā)展研究院在北京舉辦題為“農村土地制度創(chuàng)新與農民組織發(fā)展”的改革形勢分析會。中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文、中國（海南）改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長遲福林，以及來自農業(yè)部、國務院發(fā)展研究中心、中國社會科學院、中國人民大學、中國農業(yè)大學等部門和機構的２０余位學者出席了會議。
　　對農村土地制度改革的反思
　　
　�。�、“三農”問題之所以再次引起全社會的關注，與農村土地制度和農民組織有直接或者間接的聯(lián)系。
　　
　　陳錫文認為，土地制度和農民組織有非常密切的聯(lián)系，它們往往互為因果，發(fā)生的變革也緊密相聯(lián)。農村土地制度創(chuàng)新不引入農民組織建設是沒有出路的。他指出，《農村土地承包法》出臺以后，土地承包關系到底是穩(wěn)定還是不斷變革，要深入調查研究，因為它最終涉及到整個_問題。
　　
　　遲福林認為，現(xiàn)在看，農村由土地引起的經濟糾紛、社會糾紛，包括農民同基層_組織的矛盾，都同土地關系直接地或間接地聯(lián)系在一起。“賦予農民長期而有保障的土地使用權”的緊迫性，比十五屆三中全會提出這個問題的時候更
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　　中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院法學教授任大鵬認為，盡管從憲法開始就明確土地分為國家所有和集體所有，但我們始終把集體所有看做是一種類國家所有的方式，所以才有了先征用、再出讓等。實行最嚴格的耕地保護、用途管制制度，在一定意義上成為限制農民的一種措施。
　　
　�。�、家庭承包經營制度是一項沒有完成的土地制度改革，它存在著歷史的局限性和改革的不徹底性，到了對其進行反思和改革的時候了。
　　
　　打破“二元結構”的桎梏、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”，無疑是解決“三農”問題的一劑良藥，有關政策開始對“農民收入增長”、“耕地過快減少”、“糧食增產”、“農民權益”、“弱勢_”（如失地農民、農村婦女、貧困人口）等經濟、政治和社會問題發(fā)揮積極的作用就是明證。但應該看到，宏觀政策調整的作用是有限的。宏觀政策如果沒有微觀改革的配套將很難長久發(fā)揮作用，從而影響“從根本上解決‘三農問題’”。
　　
　　陳錫文認為，當前農村土地制度存在兩個問題。（１）農村的土地承包權到底是什么權利沒有說清楚，《農村土地承包法》只是在總則中“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，在后面的所有條文中都是用“土地承包經營權”這個概念。（２）農村集體經濟組織成員是個什么概念沒有說清楚。土地是農村集體所有的，法律賦予每一個成員平等的承包集體的土地的權利，這都解釋得很完整，但是什么樣的人才是集體組織成員不清楚。因為人口不斷改變，新生的就是你的成員，嫁出去就不是你的成員，這是土地承包關系不穩(wěn)定的根源。
　　
　　王景新認為，從現(xiàn)實看，土地集體所有、家庭承包經營制度設計有兩大矛盾無法解決：其一，在集體內部，成員邊界不穩(wěn)定，而且新增成員具有“天賦資源權”和法定的“公開、公平、公正”承包權，因此“土地承包關系穩(wěn)定”與“承包土地關系變更”的矛盾始終存在；現(xiàn)代化過程實際上也是農業(yè)資源轉移的過程，與農地、農民增減變化相伴隨，必然不斷改變人地關系，“穩(wěn)定”與“變更”之間的沖突始終不可避免。其二，集體成員“共同共有”的制度設計，無法屏蔽其他利益主體的侵害，致使農村土地所有權的“排他性”極其弱小，這恰巧給一些地方無度征用土地和鄉(xiāng)村干部乘機攫取土地資源配置權留下了空當。
　　
　　有專家認為，集體所有制度是城鄉(xiāng)“二元結構”的經濟基礎，土地集體所有取消了農戶的財產權利，剝奪了農民自主經營和處置農產品、自愿進出的權利，使合作經濟失去了個重要基礎。有專家認為，農村雙層經營_沒有真正形成：農戶家庭只有土地經營的承包權，自主經營權不完整，使得農戶家庭形成了對集體的依附關系；同時，村委會既是行政組織又是經濟組織，農村政社分開的問題沒有完全解決。有專家認為，當前農村許多地方的集體經濟已成為空殼，只剩下農戶家庭經營這一個層次；在一些地方，僅有的集體經濟不是集中在為農戶經營提供產前、產中、產后的服務領域，而是集中一部分土地（比如“機動地”）和資產（比如以集體名義經營的鄉(xiāng)村企業(yè)）由少數(shù)人承包經營，以此作為集體的主要收入來源。集體經濟和農戶經營“兩張皮”的現(xiàn)象嚴重影響了農民收入增長。重建農村統(tǒng)分結合的雙層經營_勢在必行。
　　
　　關于農村土地制度改革的建議
　　
　　目前，我國對家庭經營制度改造有各種主張，歸納起來：一是國家所有，農民永佃。二是土地所有權歸集體，使用權農民私有。三是以社區(qū)股份合作制改造農村集體土地所有制。四是實行有條件的土地私有制，比如：限制土地買賣以防止土地向少數(shù)人集中或兼并；歸還農民土地所有權的同時，必須建立農民土地權益保護機制和有效的社會保障_等。
　　
　　韓俊認為，土地歸國家所有、歸自然人所有不是決定性的，決定性的是土地權利在法律上清晰和有保障。因此他提出，不能孤立地談農村內部土地制度的改變，土地制度的改革要城鄉(xiāng)一起考慮，作為一個系統(tǒng)性工程來考慮。至于如何改革，他提出 ……（未完，全文共4075字，當前僅顯示2058字，請閱讀下面提示信息。收藏《如何破解農村土地制度設計的矛盾？》）