村民自治實(shí)踐的制度化及其問題

從空間區(qū)位的角度來看，世紀(jì)中國村民自治民主實(shí)踐的發(fā)展將面臨兩個(gè)比較大的“瓶頸”，一是如何將民主實(shí)踐從村民自治提升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級乃至更高的層次；二是如何使村民自治的法律在全國范圍內(nèi)得到真正的落實(shí)。前者可以說是基層民主向高層空間的拓展，后者則不妨視為基層民主在平面空間的擴(kuò)張。在這篇文章中，筆者想強(qiáng)調(diào)，在關(guān)注高層空間開拓、探索村民自治宏觀效應(yīng)的同時(shí)，不應(yīng)忽視平面空間擴(kuò)展以及它對未來中國政治發(fā)展和理論研究所具有的重要意義。因?yàn)�，《中華人民共和國村民委員會組織法》（簡稱《村組法》）的正式頒布、政策理論分歧的基本平息與《村組法》的有效貫徹畢竟不是一回事。我們不妨說，法律的制定與頒布并不意味著村民自治實(shí)踐的“制度化”，或者更準(zhǔn)確地說，并不意味著村民自治實(shí)踐的充分制度化。只有當(dāng)法律在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮它應(yīng)有的作用時(shí)，“法
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來說，試驗(yàn)點(diǎn)的終點(diǎn)恰恰成了它們的起點(diǎn)）。兩者之間的落差究竟有多大，取決于眾多的因素，諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育程度、地方文化傳統(tǒng)、民風(fēng)習(xí)俗、老百姓的素質(zhì)、對外開放的程度、乃至地方財(cái)政的狀況等等。有一點(diǎn)是肯定的，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的消失和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們社會內(nèi)部空間區(qū)位的差異性正在拉大。
　　空間區(qū)位的差異意味著許多東西，對于我們的分析來說，最為重要的乃是利益結(jié)構(gòu)的不同特征。應(yīng)該承認(rèn)，在一些地方，村民自治在基層領(lǐng)導(dǎo)的眼中被認(rèn)為是一種“不得不”執(zhí)行的法律，有的基層干部可能將村委會選舉視為一種負(fù)擔(dān)，甚至是對既有權(quán)力結(jié)構(gòu)的某種威脅。他們并不真的想搞選舉，而是將這項(xiàng)工作視為不得不做的過場。在這種情況下，處于相對弱勢地位的村民也很可能對選舉不太關(guān)心，或無可奈何。反正是過場，也就沒有必要當(dāng)真。在筆者的鄉(xiāng)村調(diào)查經(jīng)驗(yàn)中，也聽到一些不同意見，諸如農(nóng)民的素質(zhì)還沒有那么高，家族_的興起，黑社會的出現(xiàn)，選任的村干部不聽話，工作量加大，行政任務(wù)難以完成等等。在此，我們發(fā)現(xiàn)，原先存在的爭論雖然基本消弭了，法律被正式通過了，但是實(shí)質(zhì)性的問題依然存在，只不過采取了不同的表現(xiàn)方式。在法律是“試行”的條件下，可以根據(jù)本地的情況不加以實(shí)施，甚至實(shí)施了以后覺得不行，還可以改過來。當(dāng)正式法律出臺必須實(shí)施時(shí)，問題便被“轉(zhuǎn)移”到法律實(shí)施的過程之中。
　　對于這類現(xiàn)象事實(shí)上我們并不陌生。形象一點(diǎn)說，它只是在“土政策”或“上有政策，下有對策”的菜譜上又增添了一道鄉(xiāng)土風(fēng)味小吃而已。從政治學(xué)的角度來看，它表明了一個(gè)基本事實(shí)：任何涉及到利益調(diào)整的政策和法律其執(zhí)行過程同樣是一個(gè)政治過程。換句話說，在政策制定過程中，沒有得到充分表達(dá)的利益（或由于其他原因不能得到表達(dá)的利益），在政策的執(zhí)行過程中將頑強(qiáng)地表現(xiàn)出來。在這一意義上，村民自治的法律要得到真正的落實(shí)，必須解決各方面的利益協(xié)調(diào)和平衡問題，這是空間區(qū)位差異的本質(zhì)所在。用制度術(shù)語來表示，它意味著制度在政策過程的第二階段必須找到自己新的基礎(chǔ)和生長點(diǎn)，使“自上而下”的東西有扎實(shí)的生活根基，使“外來”的變量轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的要素，這樣才能克服形式主義的弊端，在更大的空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)真正的制度化。
　　有學(xué)者將村民自治法律的推行視為一場發(fā)生于國家、基層干部、村干部和普通村民之間的博弈，認(rèn)為各方均從自身利益出發(fā)來擬訂策略，作出行為選擇。這為我們分析村民自治問題提供了一個(gè)非常有趣的分析視角。筆者以為，對于許多地方來說，這一博弈過程有一個(gè)良好的起點(diǎn)尤為重要。所謂良好的起點(diǎn)是指各方行動者首先要成為彼此平等的主體。現(xiàn)在鄉(xiāng)村社會中，村民雖然人數(shù)最眾，但_最弱，改變這一現(xiàn)狀的切入點(diǎn)是在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級干部。考慮到基層干部是負(fù)責(zé)村民自治法律的實(shí)施者和操作者，他們的態(tài)度和行為在相當(dāng)程度上直接影響乃至決定了當(dāng)?shù)卮迕褡灾蔚臓顩r。換句話說，基層干部雖然不是村民自治的主角，但是卻實(shí)際掌握著村民進(jìn)入村民自治大門的鑰匙。就此而言，目前許多地方 ……（未完，全文共3106字，當(dāng)前僅顯示1568字，請閱讀下面提示信息。收藏《村民自治實(shí)踐的制度化及其問題》）