政府投資項目代建制管理模式探討

目錄/提綱：……
一、政府投資項目“代建制”的涵義和實質(zhì)
二、目前采用的政府投資項目管理模式及存在的問題
一是缺乏強有力的投資風險約束機制
二是項目超概算現(xiàn)象非常突出
三是項目管理缺乏完善的組織形式
三、目前情況下，推行政府投資項目“代建制”的利弊分析
一是解決了過去建設項目責任主體不明，責任不清的問題
二是將傳統(tǒng)管理模式的“建、用合一”改為“建、用分開”，使項目管理專業(yè)化
三是減小了建設期間引起投資額變化的人為因素
四是解決了項目單位違反財務管理制度截留挪用專項資金的問題
一是建設風險的轉(zhuǎn)移缺少相應的法律依據(jù)
三是相關配套政策的滯后，決定了新型管理模式的建立需要一個不斷完善的過程
四是沒有政府行政推動的“代建制”項目管理模式使項目前期工作存有潛在的風險
四、對政府投資項目管理模式改革的建議
（一）要建立健全與“代建制”配套的法規(guī)體系
（二）要推行項目“代建制”，需要政府的統(tǒng)一組織與協(xié)調(diào)
（三）進一步加大政府采購的力度，全面推行招標投標制度
一是推行“量價分離，合理低價”的招標投標方法
二是擴大政府投資項目招標投標的范圍
三是推行財政投資項目工程預結(jié)算審價機構(gòu)政府采購制度
（四）強化預算監(jiān)督管理，提高《基本建設支出預算》執(zhí)行的嚴肅性
……

　　政府投資項目“代建制”管理模式探討
　　一、政府投資項目“代建制”的涵義和實質(zhì)
　　政府投資項目“代建制”，是一種新的政府投資項目管理模式。是指政府組織發(fā)改、監(jiān)察、建設、財政等部門，根據(jù)有關法律法規(guī)制定項目“代建制”管理制度，按照管理制度規(guī)定的程序，委托有相應資質(zhì)的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其它企業(yè)，代理投資人或建設單位對項目的可行性研究、勘察、設計、監(jiān)理、施工等全過程進行管理，并按照建設項目工期和設計要求完成建設任務，直至項目竣工驗收后交付使用人的建設管理模式。
　　政府投資項目“代建制”，其實質(zhì)是將政府投資項目交給專業(yè)項目管理公司建設，實行交鑰匙工程，項目管理公司從中賺取相應的工程管理費用和合理利潤。政府通過招標等方式選擇有資質(zhì)的項目管理公司，作為項目建設期法人，全權(quán)負責項目建設全過程的組織管理，促使政府投資項目“投資、建設、管理、使用”的職能分離，通過專業(yè)化項目管理最終達到控制投資、提高投資效益和項目管理水平的目的。
　　二、目前采用的政
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編制的《年度基本建設支出預算》如同一紙空文。這種情況在政府投資項目中普遍存在，有的重點項目超概算投資甚至超過一倍甚至幾倍。
　　三是項目管理缺乏完善的組織形式。大部分建設單位(特別是行政事業(yè)單位)不能夠配備熟悉基建技術和經(jīng)濟管理的專業(yè)人員，往往是為了某一個項目臨時拼湊組成基建班子，在項目決策、概預算審查和施工管理方面都缺乏足夠的經(jīng)驗。這種分散管理、各自為政的運作方式，勢必造成項目工期長、工程質(zhì)量難以保證、資金利用效益低等缺陷，導致投資效益低下。
　　三、目前情況下，推行政府投資項目“代建制”的利弊分析
　　隨著國務院《投資_改革決定》的頒布，全國各省市都在摸索探討項目“代建制”的管理模式，具體的實施措施也各不相同。我們學習和借鑒了外省市及省內(nèi)兄弟市地的先進管理經(jīng)驗。對項目“代建制”的管理模式進行了探討，總結(jié)了一些體會，供大家參考。
　　目前，全國有深圳、上海、寧波等市地開始推行政府投資“代建制”的項目管理模式，青島市從去年開始對項目“代建制”進行了嘗試。去年，我們就政府投資項目的監(jiān)督管理模式對國內(nèi)一些城市進行了考察，對“代建制”項目管理模式作了客觀分析，概括其積極作用有以下四點：
　　一是解決了過去建設項目責任主體不明，責任不清的問題。以合同的形式，界定了出資人、建設管理者、使用人等各當事人的責任、權(quán)利、義務，從質(zhì)量、工期、造價及安全等方面入手，建立有效的約束和激勵機制。
　　二是將傳統(tǒng)管理模式的“建、用合一”改為“建、用分開”，使項目管理專業(yè)化。割斷建設單位與使用單位之間的利益關系，使用單位不直接參與建設，實現(xiàn)了項目管理隊伍的專業(yè)化，提高了項目管理水平。
　　三是減小了建設期間引起投資額變化的人為因素。通過公開招標的方式選擇項目管理公司作為項目建設期間的法人，全權(quán)負責項目建設全過程的組織管理，限制了建設期間人為超規(guī)模、超標準、超投資的現(xiàn)象，提高了投資效益。
　　四是解決了項目單位違反財務管理制度截留挪用專項資金的問題。由于使用單位不直接參與建設，建設資金繞開了無償享用建設成果的行政事業(yè)單位而直接撥付項目管理公司，降低了資金運行風險，有利于國庫集中支付制度改革的進行。
　　但是，隨著“代建制”項目管理模式在一些城市的推行，制約其健康發(fā)展的一些消極因素也逐漸顯露出來，具體表現(xiàn)為：
　　一是建設風險的轉(zhuǎn)移缺少相應的法律依據(jù)。項目“代建制”到底是是一種民事委托關系還是行政委托關系，理論和實踐都提出了這個問題。一方面，委托人——政府，作為直接的當事人不得不面對一旦出現(xiàn)的工程質(zhì)量事故和使用功能缺陷的投訴（如拆遷安置工程和安居工程），使政府“重指導管理、輕具體操作”的初衷付之東流；另一方面，截至目前，項目“代建制”并不是一個法定制度，法律賦予的工程建設重大責任和義務，不能夠因為實行“代建制”而產(chǎn)生轉(zhuǎn)移，國家法律法規(guī)所規(guī)定的建設單位的責任和義務以及建設單位的違法責任追究制度，并沒有因為民事行為的委托而轉(zhuǎn)移。這就勢必造成相關管理者產(chǎn)生疑慮情緒，出現(xiàn)扯皮、推諉、推卸責任的現(xiàn)象，不利于項目順利進行。
　　二是項目管理公司追求利潤最大化的經(jīng)營目的，必然會導致項目管理公司在建設過程中片面壓低建設成本的管理傾向，致使建設質(zhì)量的降低或項目建成后功能湊合，導致項目功能的先天不足。青島市在去年的項目“代建中心”的運作中已經(jīng)有所感受。
　　三是相關配套政策的滯后，決定了新型管理模式的建立需要一個不斷完善的過程。項目“代建制”管理制度、項目代建行業(yè)的管理、代建企業(yè)的資質(zhì)管理，代建項目的合同管理，“代建制”財政財務管理制度、項目建成后的績效評價體系等與之配套實施的制度規(guī)定，目前還是空白。 ……（未完，全文共3877字，當前僅顯示1958字，請閱讀下面提示信息。收藏《政府投資項目代建制管理模式探討》）