香港政府績效審計(jì)研究與借鑒

目錄/提綱：……
一、香港衡工量值審計(jì)
（一）香港審計(jì)署的職能
（二）衡工量值審計(jì)過程
（三）政府帳目委員會的作用
（四）衡工量值審計(jì)的特點(diǎn)
二、我國政府績效審計(jì)趨勢
（一）國外政府績效審計(jì)實(shí)踐
（二）我國開展績效審計(jì)現(xiàn)狀
（三）政府績效審計(jì)的對策
三、深圳政府績效審計(jì)進(jìn)展
（一）深圳政府績效審計(jì)的開端
（二）深圳政府績效審計(jì)的準(zhǔn)備
（三）深圳政府績效審計(jì)的設(shè)想
……

　　20世紀(jì)70年代以來，政府績效審計(jì)日益成為現(xiàn)代國家審計(jì)發(fā)展的主流。在發(fā)達(dá)國家，通常占審計(jì)工作比重的三分之二。我國國家審計(jì)目前仍以傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)為主，績效審計(jì)處于試驗(yàn)階段。深圳審計(jì)機(jī)關(guān)率先開始了政府績效審計(jì)實(shí)踐，不僅檢查財(cái)政收支的真實(shí)、合法，而且調(diào)查資金運(yùn)用的節(jié)約、效率和效果，評價(jià)其經(jīng)濟(jì)和社會效益。本文介紹香港政府績效審計(jì)的實(shí)際運(yùn)作及相關(guān)制度，研究其特點(diǎn)借鑒其方法；闡述政府績效審計(jì)在世界的發(fā)展和我國的趨勢，提出開創(chuàng)這一新的審計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的對策；分析深圳開展政府績效審計(jì)的環(huán)境、條件和初步成果，設(shè)想當(dāng)前和今后的具體工作�；诮�(jīng)驗(yàn)，重在實(shí)用。可供審計(jì)人員認(rèn)識和操作政府績效審計(jì)參考，也希望有助于領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)方面指導(dǎo)和支持審計(jì)工作。
　　政府績效審計(jì)發(fā)生于20世紀(jì)40年代，發(fā)展于70年代。各國對績效審計(jì)的稱謂不盡相同，如英國“現(xiàn)金價(jià)值審計(jì)”(valveformoneyauditing)，加拿大“綜合審計(jì)”(comprehensiveauditing)，澳大利亞“效率審計(jì)”(efficiencyauditing)，瑞典“效益審計(jì)”(effectivenessauditing)等。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織在1986年第12屆國際會議上，建議以“績效審計(jì)”（performanceauditing）統(tǒng)一名稱。這屆國際會議發(fā)表了《關(guān)于績效審計(jì)、公營企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》，指出：“除了合規(guī)性審計(jì)，還有另一種類型的審計(jì)，它涉及對公營部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評價(jià)，這就是績效審計(jì)。”
　　香港的政府績效審計(jì)，稱為衡工量值審計(jì)。
　　一、香港衡工量值審計(jì)
　　2002年10月，香港審計(jì)署署長向立法會主席提交了第三十九號報(bào)告書。二十年來，香港審計(jì)署（以下簡稱審計(jì)署）每半年提交一份衡工量值審計(jì)報(bào)告，對受審核機(jī)構(gòu)履行職務(wù)的節(jié)約、效率和效益情況進(jìn)行評價(jià)，提出改進(jìn)意見和建議。第三十九號報(bào)告書將當(dāng)年3月至9月所完成的衡工量值審計(jì)項(xiàng)目分章成冊，提交立法會，并同時(shí)載于審計(jì)署互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)頁，向社會公布。
　　這一期的衡工量值審計(jì)完成了11個(gè)項(xiàng)目：收取利得稅，海關(guān)征稅，公共圖書館管理，港島南區(qū)污水處理工程，中小企業(yè)特別信貸，懲教署住所管理，都市固體廢物管理，新界小型房屋批建，小學(xué)教育；其中小學(xué)教育分為三項(xiàng)：小學(xué)學(xué)位的規(guī)劃和提供，小學(xué)的管理，提供有成效的小學(xué)教育。從以上所列項(xiàng)目，顯示審計(jì)范圍之廣泛，審計(jì)內(nèi)容之豐富。不妨列示其中一個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果，如小學(xué)學(xué)位的規(guī)劃和提供。
　　香港政府為所有6至15歲的兒童提供九年免費(fèi)基礎(chǔ)教育，前六年是小學(xué)。2001－02學(xué)年年初，香港約有47.8萬名小學(xué)生，分別就讀于690所資助學(xué)校、41所官立學(xué)校和63所私立學(xué)校。
……（新文秘網(wǎng)http://jey722.cn省略1783字，正式會員可完整閱讀）……　
席提交上一財(cái)政年度政府帳目是否妥善的審計(jì)報(bào)告書。
　�。�2）衡工量值式審計(jì)工作。就任何決策局、政府部門、專責(zé)機(jī)構(gòu)、其他公眾團(tuán)體、公共機(jī)構(gòu)或帳目須受審核的機(jī)構(gòu)，在履行職務(wù)時(shí)所達(dá)到的節(jié)省程度、效率和效益進(jìn)行審查�，F(xiàn)在的審查工作，依據(jù)政府帳目委員會1998年2月11日提交臨時(shí)立法會的一套準(zhǔn)則進(jìn)行。該準(zhǔn)則包含以下要點(diǎn):
　　審計(jì)署署長向立法會提交報(bào)告時(shí)應(yīng)享有很大_，可以促請立法會注意審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的任何情況，并指出所牽涉的財(cái)政問題；
　　審計(jì)署署長如果在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)有關(guān)人員制定政策目標(biāo)和作出決定時(shí)可能缺乏充分可靠的證據(jù)，可以進(jìn)行調(diào)查，并將存在問題的事實(shí)報(bào)告立法會；
　　審計(jì)署署長還可以查核有關(guān)方面在厘定政策目標(biāo)及作出決策時(shí)，是否有適當(dāng)?shù)臋?quán)力；
　　可以查核有關(guān)方面有無作出恰當(dāng)?shù)陌才牛芊襁x擇和評估其他推行政策的辦法;
　　可以查核既定的政策目標(biāo)是否明確界定，有關(guān)的執(zhí)行決定和人員行為是否符合既定目標(biāo)；
　　可以查核各項(xiàng)不同的政策目標(biāo)及其推行辦法，是否有沖突或可能有沖突；
　　可以查核有關(guān)方面將政策目標(biāo)演繹為行動目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)方面，進(jìn)展和效用如何。
　　審計(jì)署署長并無權(quán)力質(zhì)詢政策目標(biāo)的利弊，除準(zhǔn)則另有指明外也不得質(zhì)詢政策目標(biāo)的制訂方法，他可以就這些方法的節(jié)省程度、效率和效益，提出質(zhì)詢。
　　衡工量值審計(jì)基本上依循國際公認(rèn)的最佳做法，并參照英國國家審計(jì)署的工作方法。審計(jì)署按照每年預(yù)先制定的工作程序表，以有組織的方法進(jìn)行衡工量值審計(jì)。一項(xiàng)完整的審計(jì)分策劃、調(diào)查、報(bào)告三個(gè)階段，依次為選擇審計(jì)項(xiàng)目，以適當(dāng)方法和步驟實(shí)施審計(jì)，撰寫、確定審計(jì)報(bào)告。衡工量值審計(jì)結(jié)果每年向立法會報(bào)告兩次，分別為4月和10月。報(bào)告書提交立法會后，會交付政府帳目委員會根據(jù)《立法會議事規(guī)則》進(jìn)行審議。
　　（二）衡工量值審計(jì)過程
　　審計(jì)署七十年代中期開始衡工量值審計(jì)，從小到大，由少至多，八十年代形成規(guī)范�？梢匝刂齻�(gè)操作階段分析衡工量值審計(jì)的進(jìn)行過程。
　　1．策劃階段
　　衡工量值審計(jì)的對象和內(nèi)容是廣泛而多樣的。按照審計(jì)署的工作范圍，可審核機(jī)構(gòu)包括政府總部的11個(gè)決策局，幾十個(gè)政府部門，幾十個(gè)有關(guān)機(jī)構(gòu)，還有其他公共機(jī)構(gòu)，以及它們的下屬機(jī)構(gòu)。何況，這些眾多機(jī)構(gòu)繁雜的工作內(nèi)容可以列出難以勝數(shù)的審計(jì)項(xiàng)目，多數(shù)審計(jì)項(xiàng)目都要涉及兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)，而由于有的受審核機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動具有廣闊的輻射面，審計(jì)人員不得不相應(yīng)擴(kuò)大自己的工作范圍和工作量。但審計(jì)資源是有限的，常常是缺乏的。因此，要盡可能合理地、有效地使用審計(jì)資源，安排和分配好一定時(shí)間如一個(gè)年度的工作量。效率和效益審計(jì)的第一步，是審計(jì)的效率和效益。
　　審計(jì)署有自己選擇項(xiàng)目的方法。首先，進(jìn)行一般性考察，收集和評估受審核機(jī)構(gòu)的有關(guān)資料，了解它們的主要活動及資源狀況，以此為基礎(chǔ)制訂衡工量值審計(jì)的五年戰(zhàn)略計(jì)劃。除了受審核機(jī)構(gòu)的基本情況，制訂計(jì)劃還要充分考慮立法會、政府以及媒體和公眾的意見和要求，并參考以往的審計(jì)計(jì)劃與執(zhí)行。五年計(jì)劃是滾動式的，逐年檢查及推進(jìn)，可視為一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目庫。這樣就為未來的審計(jì)工作提供了一個(gè)方向，準(zhǔn)備了長期的任務(wù)，以此在年度和項(xiàng)目上進(jìn)行合理的分配，也有利于用發(fā)展的眼光籌集和優(yōu)化審計(jì)資源。
　　其次，在五年戰(zhàn)略計(jì)劃的基礎(chǔ)上，制訂每年的審計(jì)工作程序表。選擇年度審計(jì)項(xiàng)目有五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：重要性——在政府管理、資源運(yùn)用或社會需求等方面較為重要；風(fēng)險(xiǎn)性——較有可能存在問題；時(shí)間性——更需要及時(shí)解決；增值性——可改善的空間比較大；可行性——根據(jù)現(xiàn)有審計(jì)資源適合進(jìn)行工作。審計(jì)署按照這五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項(xiàng)目評分，編排出大約20個(gè)項(xiàng)目的優(yōu)先次序，成為下一個(gè)年度的項(xiàng)目計(jì)劃。五年計(jì)劃和年度計(jì)劃自下而上提出，最后由高級管理層研究確定。
　　2．調(diào)查階段
　　首先，為執(zhí)行一個(gè)特定審計(jì)項(xiàng)目而組成的審計(jì)組，會與受審核機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員舉行初次會議，說明這項(xiàng)審計(jì)的目的和內(nèi)容，并聽取有關(guān)情況的介紹。審計(jì)人員從此開始了與受審核單位互動而公開的調(diào)查工作，并努力將良好的合作關(guān)系貫穿于整個(gè)審計(jì)過程。接著進(jìn)行初步調(diào)查和研究。審計(jì)人員先要了解受審核機(jī)構(gòu)的職能、資源和運(yùn)作機(jī)制，才能檢查、衡量它的產(chǎn)出和效果。依照政府帳目委員會提出的準(zhǔn)則，衡工量值審計(jì)不對政策目標(biāo)的優(yōu)劣以及政策目標(biāo)的制訂方法發(fā)表意見，但可以調(diào)查在制訂政策和作出決定時(shí)，受審核機(jī)構(gòu)是否有足夠的根據(jù)，是否有相應(yīng)的權(quán)力，推行政策的活動是否符合既定的目標(biāo)，所采取的辦法是否適當(dāng)，以及全部工作的進(jìn)展和成效。所以，審計(jì)人員需要通過閱讀有關(guān)法律、規(guī)章、決定、報(bào)告等文件資料，以及座談、詢問，掌握受審核機(jī)構(gòu)的基本情況。
　　經(jīng)過初步研究，如果確認(rèn)該項(xiàng)審計(jì)有充分理由進(jìn)行下去，全面調(diào)查就可以展開了，而初步研究也為隨后的詳細(xì)審查明確了目標(biāo)和范圍。全面調(diào)查是一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的主要工作，大部分的人力和時(shí)間投入在這個(gè)環(huán)節(jié)上。審計(jì)人員會采取各種審計(jì)方法擴(kuò)展和深入，一般也要象財(cái)務(wù)收支審計(jì)那樣審核會計(jì)資料，更多的則是超越傳統(tǒng)的做法，多方面、多途徑的了解情況。比如要審閱更多種類的文件檔案，要實(shí)地察看某些事物，要訪問有關(guān)的人員，甚至需要進(jìn)行問卷調(diào)查，尤其要統(tǒng)計(jì)和分析許多數(shù)據(jù)。全面審計(jì)是為了達(dá)到審計(jì)目標(biāo)而收集充分、可靠和相關(guān)的證據(jù)，為形成審計(jì)結(jié)論提供合理的基礎(chǔ)。審計(jì)人員通過審閱、復(fù)查、核對及復(fù)印、摘錄等方法取得文件證據(jù)，通過直接觀察及拍照、畫圖、備忘錄等取得實(shí)物證據(jù)，還通過整理、匯總、計(jì)算、比較、推理取得分析性證據(jù)。證據(jù)通常說明某些事項(xiàng)在節(jié)約、效率或效益方面存在一定的問題，如經(jīng)費(fèi)超支、計(jì)劃延誤、未達(dá)到政策目標(biāo)等等，而問題的產(chǎn)生可能由于制度漏洞、決策失當(dāng)、管理不善、或者人為疏忽。這一切工作，都會記錄在審計(jì)人員的工作底稿上，同時(shí)也會始終與受審核機(jī)構(gòu)有關(guān)人員交換意見而確認(rèn)或修改、補(bǔ)充自己的想法。
　　3．報(bào)告階段
　　調(diào)查工作完成以后，審計(jì)組撰寫審計(jì)報(bào)告初稿，初稿包含了有關(guān)事項(xiàng)的基本情況和調(diào)查結(jié)果，以及初步的審計(jì)意見和建議。報(bào)告初稿由審計(jì)署助理署長以上的高級官員審閱后，送交受審核機(jī)構(gòu)，然后，召開會議征詢他們的意見。審計(jì)報(bào)告會按照一定程序受到嚴(yán)格的質(zhì)量檢查，以保證其內(nèi)容客觀、公正、完整、均衡、有建設(shè)性。審計(jì)署的高級官員付出許多時(shí)間和精力研究、推敲報(bào)告書，并將受審核機(jī)構(gòu)的正式回應(yīng)納入報(bào)告的最后定稿。
　　以半年為期的一份衡工量值審計(jì)報(bào)告書通常包含10個(gè)項(xiàng)目，是提交報(bào)告前3月至9月或10月至2月間完成的審計(jì)工作的結(jié)果。各項(xiàng)目分章列出標(biāo)題印在目錄上，而每一章都裝訂成單獨(dú)的一冊；每冊約50頁，另有附錄。翻開一冊特定項(xiàng)目的審計(jì)報(bào)告書，分別為摘要、正文和附錄。摘要除簡單說明受審核機(jī)構(gòu)的職能、資源和政策目標(biāo)外，即列出審計(jì)查明的主要問題，同時(shí)表明審計(jì)署的意見，另外還提出審計(jì)署的若干建議，最后反映受審核機(jī)構(gòu)回應(yīng)的意見。正文分若干部分，以劃分為小段的簡潔文字表述，并常有圖表及照片輔助說明。正文的第一部分是引言，介紹審計(jì)的背景，審計(jì)的目的和范圍，以及往往不止一家受審核機(jī)構(gòu)各自的總體回應(yīng)。正文的其余部分逐一報(bào)告具體的審計(jì)事項(xiàng)。每一個(gè)審計(jì)事項(xiàng)首先用一句話說明該項(xiàng)審計(jì)的目的，然后依次闡明這一事項(xiàng)的背景和現(xiàn)狀，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的不當(dāng)或可改善之處及審計(jì)署的意見，審計(jì)署的建議，受審核機(jī)構(gòu)的回應(yīng)。審計(jì)署的意見通常是指出問題，作出結(jié)論，而審計(jì)署的建議則針對性的提出改進(jìn)辦法，幫助解決問題。受審核機(jī)構(gòu)一般都會同意審計(jì)署的建議，并表明要采取相應(yīng)的措施，對有些問題也會做出適當(dāng)解釋。附錄主要是從受審核機(jī)構(gòu)取得的相關(guān)調(diào)查資料，以及審計(jì)人員根據(jù)調(diào)查資料作出的分析、統(tǒng)計(jì)圖表等，對正文中的審計(jì)意見和建議給以支持。
　�。ㄈ┱畮つ课瘑T會的作用
　　審計(jì)署署長的報(bào)告書提交立法會后，由立法會下設(shè)的政府帳目委員會（以下簡稱帳委會）審議研究。
　　1．帳委會的職責(zé)
　　帳委會根據(jù)《香港特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》第72條的規(guī)定成立，專門負(fù)責(zé)研究審計(jì)署署長提交的關(guān)于政府帳目和衡工量值的審計(jì)報(bào)告。帳委會由1名主席、1名副主席和5名委員組成，7名成員均為立法會議員。帳委會就審計(jì)報(bào)告書所提出的事項(xiàng)召開會議和舉行公開聆訊，可以傳召任何有關(guān)的政府官員出席解釋，也可以要求與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的任何非政府組織人士前來應(yīng)訊，他們須對自己提供的解釋、資料、記錄或文件負(fù)責(zé)。在審議研究過程中，帳委會會要求審計(jì)署署長和財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫務(wù)局局長給予協(xié)助。帳委會須在審計(jì)報(bào)告書提交立法會之后的三個(gè)月內(nèi)審議研究完畢，就某些事項(xiàng)作出結(jié)論及建議，向立法會提交報(bào)告。而政府有關(guān)部門則必須在此后的三個(gè)月內(nèi)向立法會提交復(fù)文，就帳委會報(bào)告提及的事項(xiàng)作出改進(jìn)或準(zhǔn)備改進(jìn)的答復(fù)。
　　帳委會與審計(jì)署有共同的目標(biāo)，他們在承擔(dān)職責(zé)和完成任務(wù)上是相輔相成的。帳委會同審計(jì)署經(jīng)常溝通與協(xié)商，也會向?qū)徲?jì)署署長提供衡工量值審計(jì)項(xiàng)目方面的建議。帳委會依據(jù)審計(jì)報(bào)告所提事項(xiàng)舉行公開聆訊，進(jìn)行審議研究并撰寫報(bào)告書，審計(jì)署則通過帳委會的結(jié)論與建議提高審計(jì)結(jié)果的效益。兩者以不同的角度和方式，對公共開支的合規(guī)和有效進(jìn)行監(jiān)督，向立法會及公眾做出交代。
　　2．帳委會的工作
　　由于每期衡工量值審計(jì)報(bào)告包含許多事項(xiàng)、涉及許多方面，帳委會通常不會審議報(bào)告提出的所有事項(xiàng)，而是選擇它認(rèn)為較嚴(yán)重的反常情形或弊端進(jìn)行調(diào)查。如對三十九號報(bào)告書的11個(gè)項(xiàng)目，經(jīng)初步研究后，決定對其中6個(gè)項(xiàng)目深入調(diào)查。帳委會內(nèi)部開會審議這些項(xiàng)目，在需要時(shí)舉行公開聆訊，邀請有關(guān)的官員和人士到帳委會 ……（未完，全文共27833字，當(dāng)前僅顯示5006字，請閱讀下面提示信息。收藏《香港政府績效審計(jì)研究與借鑒》）