制度變遷中國家作用的再思考

　　摘要：“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”，這一悖論使國家成為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心，將國家作為影響經(jīng)濟(jì)績效和制度變遷的內(nèi)生變量納入分析框架，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)理論進(jìn)行研究和探討，從而形成了其獨(dú)特的國家理論。其中關(guān)于國家與制度變遷關(guān)系的闡述又是這一理論的重要內(nèi)容。本文將利用這一理論的研究成果，對轉(zhuǎn)型期我國公用事業(yè)民營化改革進(jìn)行一定的反思，從而進(jìn)一步探討國家在公用事業(yè)民營化改革這一具有重要意義制度變遷中的作用。
　　關(guān)鍵詞：制度變遷；公用事業(yè)；民營化；國家作用；反思
　　
　　“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。”這一悖論使國家成為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心，將國家作為影響經(jīng)濟(jì)績效和制度變遷的內(nèi)生變量納入分析框架，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)理論進(jìn)行研究和探討，從而形成了其獨(dú)特的國家理論。而其中關(guān)于國家在制度變遷中作用的闡述又是這一理論的重要內(nèi)容。本文將利用這一理論的研究成果，對轉(zhuǎn)型期我國公用事業(yè)民營化改革進(jìn)行一定的反思，從而進(jìn)一步探討國家在公用事業(yè)民營化改革這一具有重要意義制度變遷中的作用。
　　一、國家優(yōu)勢與有效制度供給不足的悖論
　　在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，制度是一種秩序，由一系列的規(guī)則構(gòu)成。Ｔ·Ｗ·舒爾茲說：“我將制度定義為一
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的成本加速制度變遷的進(jìn)程。三憑借自己的暴力潛能和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，國家可以在強(qiáng)制性制度變遷中降低組織成本和實施成本。（）供應(yīng)作為純公共物品的制度。有些制度是屬于純公共物品性質(zhì)的，個人無意、無法也無須創(chuàng)造，這就需要國家來組織供給。
　　以上是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)國家理論關(guān)于國家與制度變遷關(guān)系簡單的概述，不管是從制度的需求角度還是從制度的供給角度，以及不同的制度變遷方式，即強(qiáng)制性制度變遷或誘致性制度變遷的角度來看，都體現(xiàn)了國家在制度變遷中的優(yōu)勢地位。事實上，正是國家這種天然優(yōu)勢，中國公用事業(yè)的制度變遷才得以啟動。因為，中國公用事業(yè)的民營化改革在以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的制度安排取代適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)的制度安排的過程中，市場取向的制度變遷主要表現(xiàn)為國家起主導(dǎo)作用的自上而下的強(qiáng)制性制度變遷。這種判斷主要是基于以下事實：（）國家主體借助行政命令、法律規(guī)范及經(jīng)濟(jì)刺激，在一個金字塔式的行政系統(tǒng)內(nèi)自上而下地規(guī)劃、組織實施和監(jiān)督公用事業(yè)改革；（）盡管潛在制度收益的出現(xiàn)會誘發(fā)微觀主體（市場）的制度需求，但只有當(dāng)國家的制度創(chuàng)新收益大于成本時，實際的制度變遷才能發(fā)生；（）國家為公用事業(yè)設(shè)置了嚴(yán)格的進(jìn)入壁壘，即其他利益主體只有得到國家授權(quán)才能進(jìn)行制度創(chuàng)新。然而，隨著我國公用事業(yè)民營化改革的不斷深入，這種國家優(yōu)勢在實踐中卻表現(xiàn)出了與民營化改革有效制度供給不足的悖論，具體體現(xiàn)如下：
　�。嚓P(guān)法律規(guī)范不健全。公用事業(yè)從計劃經(jīng)濟(jì)條件下的壟斷到市場經(jīng)濟(jì)條件下的開放、競爭，是一個利益博弈的復(fù)雜過程，必須有嚴(yán)格的法律基礎(chǔ)，以保證改革有序運(yùn)作。而目前的情況是，大多公用事業(yè)的民營化改革要么無法可依，要么難以適應(yīng)市場變化和改革所需。如電信改革雖進(jìn)行多年，卻一直無法可依。年六屆全國人大常委會通過的《郵政法》沒有涉及電信產(chǎn)業(yè)，年國務(wù)院第次常務(wù)會議通過的《電信條例》也只是行政規(guī)定。又如，在吸取民營投資方面，我國也沒有一個整體性系統(tǒng)性的法律規(guī)范，以便于為公用事業(yè)的民營投資提供法律保障。民航、電力、鐵路等產(chǎn)業(yè)雖有專門法律，但都制定于產(chǎn)業(yè)改革前，對市場運(yùn)作和市場規(guī)范幾乎沒有涉及。
　　．企業(yè)市場主體地位尚未確立。改革開放后，我國對公用事業(yè)高度合一的政企關(guān)系進(jìn)行了一定的調(diào)整，但迄今為止，政企合一、政府壟斷經(jīng)營的_并未完全打破。企業(yè)并未成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的市場主體，缺乏自主權(quán)和積極性。公用企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，特別是較大的投資活動一般均由政府安排，企業(yè)沒有實質(zhì)性的經(jīng)營決策權(quán)�？紤]到公用企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中虧損巨大，而國家財力有限，所以有些地方政府盡量控制企業(yè)的生產(chǎn)能力，只要求滿足基本供求矛盾，不鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，寧可讓多余的生產(chǎn)能力閑置。例如，北京市政府禁止外地公民購買公交月票。
　�。行У母偁帣C(jī)制尚未形成。目前來看，我國公用事業(yè)的主要業(yè)務(wù)大多是由政府的企業(yè)（或機(jī)構(gòu)）獨(dú)家壟斷經(jīng)營的，政府既是管制政策的制定者和監(jiān)督者，又是具體業(yè)務(wù)的實際經(jīng)營者，這就決定了企業(yè)缺乏內(nèi)部與外部的競爭壓力，沒有追求成本最小化的動力和壓力，從而導(dǎo)致組織管理的*低效率，服務(wù)質(zhì)量差，管理水平低，內(nèi)部非效率現(xiàn)象嚴(yán)重；人浮于事、工作效率低下等現(xiàn)象普遍存在。以中國電信為例，電信網(wǎng)的技術(shù)水平、設(shè)備先進(jìn)性已超過了不少發(fā)達(dá)國家，但動作效率、運(yùn)行素質(zhì)和經(jīng)濟(jì)效益與發(fā)達(dá)國家相比則相差甚遠(yuǎn)。據(jù)統(tǒng)計，美國家“小貝爾”每員工接線主線數(shù)平均為，歐洲為，而中國電信只有。到年上半年，北京的裝機(jī)等時間平均仍然高達(dá)天。
　�。茖W(xué)合理的價格管制_尚未建立。首先，定價偏離成本，有礙公平競爭。過去市政公用設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用主要由國家承擔(dān)，價格資費(fèi)從未按成本計算，而今市場準(zhǔn)入形成多元化投資結(jié)構(gòu)后，又因各投資實體成本核算的復(fù)雜性，價格資費(fèi)也未按社會平均成本計算，不僅有悖于《價格法》“依據(jù)社會平均成本等制定政府定價和政府指導(dǎo)價”的規(guī)定，而且“一廠一價”極易導(dǎo)致不公平競爭；其次，價格聽證收效甚微，價格決策的公正與科學(xué)性大打折扣。價格聽證制度實行五年來，全國舉辦各類價格聽證會不下場，由于聽證申請方的局限性、聽證代表素質(zhì)構(gòu)成的差異、信息掌握的不對稱等原因，各類聽證總是為“漲”不為“降”，而且論“漲”的理直，論“降”的理虧，有的甚至公開做秀，嘩眾取寵，論證價格幾乎成了運(yùn)營者的獨(dú)角戲；再次，價格規(guī)制的反競爭性產(chǎn)生了從管制中獲益的利益集團(tuán)。價格管制限制其它企業(yè)以價格或質(zhì)量來贏得市場，從而提高了現(xiàn)存企業(yè)的價格和利潤，不僅壟斷發(fā)膚無損，引入競爭形同虛設(shè)，而且大量收入的再分配促使政治力量與受管制企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益 ……（未完，全文共4762字，當(dāng)前僅顯示2405字，請閱讀下面提示信息。收藏《制度變遷中國家作用的再思考》）