土地集約利用論文城市土地集約利用的現(xiàn)狀與思考建議

目錄/提綱：……
二是以大量圈占土地為代價(jià)的外延擴(kuò)張，各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、新城區(qū)如雨后春筍
二是必須對規(guī)劃建設(shè)用地特別是城市（縣城）建設(shè)用地作出嚴(yán)格的控制
二是對土地利用結(jié)構(gòu)的總體安排
三是對城市（縣城）土地總體容積率、建筑密度的控制
二是在《土地出讓合同》增加土地容積率、建筑密度、投資強(qiáng)度等條款
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　　縣城是一個(gè)縣域政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，聚集著縣域內(nèi)大量的資金、人才等要素資源，土地在縣城發(fā)展中占有十分重要的作用，是最基本的生產(chǎn)要素。實(shí)踐表明，在許多地方，往往依靠大量的土地投入和房地產(chǎn)行業(yè)的急驟膨脹推動(dòng)縣城的發(fā)展，土地低效、無序利用大量存在。本文將就縣城土地利用現(xiàn)狀，從集約用地的角度進(jìn)行粗淺的思考并提出初步建議。
　�、笨h城土地利用現(xiàn)狀分析
　　縣城是鏈接城鄉(xiāng)社會(huì)的重要載體，長期以來，絕大多數(shù)縣城都經(jīng)歷了一個(gè)十分緩慢而漸進(jìn)的過程，縣城的發(fā)展往往是在一種“有規(guī)劃、無意識”狀態(tài)下進(jìn)行的，直到上世紀(jì)年代中后期，由于蘇南等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)縣城建設(shè)的示范帶動(dòng)和土地儲(chǔ)備制度的確立，縣城建設(shè)出現(xiàn)了兩個(gè)傾向：一是以房地產(chǎn)開發(fā)為目的舊城改造，土地儲(chǔ)備制度得到發(fā)展；二是以大量圈占土地為代價(jià)的外延擴(kuò)張，各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、新城區(qū)如雨后春筍。一方面一部分土地得到高效利用，另一方面大量的土地被浪費(fèi)、閑置。當(dāng)前，縣城土地低效利用主要表現(xiàn)在以下方面：
　　表現(xiàn)之一：舊城區(qū)大量存在，土地利用率低下。
　　舊城區(qū)已經(jīng)成為縣城土地低效利用的主要方面，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，舊城區(qū)面積一般占縣城建成區(qū)面積的－。在舊城區(qū)內(nèi)存在大量一戶一宅和低層建筑，土地容積率極低。有關(guān)資料顯示，目前我國城市土地約左右被低效利用
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新的土地利用效率、容積率、建筑密度低效區(qū)。
　　⒉造成縣城低效用地的原因
　　以上四方面問題的存在原因是多方面的，既有技術(shù)方面的，也有主觀思想方面的。我國是一個(gè)人口眾多的國家，人均耕地不足世界平均水平的四分之一，土地國情的現(xiàn)狀必須要引起我們思想上的高度重視。筆者將從主客觀方面進(jìn)行進(jìn)一步的思索：
　　主觀方面原因：
　　政府畸形發(fā)展觀。一些縣（市）政府領(lǐng)導(dǎo)往往不堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和群眾觀，他們往往考慮的是在任期內(nèi)的政績和短期利益，一屆又一屆的政府往往重復(fù)著“前人建設(shè)后人還債”的怪圈，都熱衷于搞大開發(fā)、大建設(shè)。前幾年出現(xiàn)的“零地價(jià)招商”才得到遏制，一些地方政府又采取了所謂的“出讓金返還”、“捆綁房地產(chǎn)項(xiàng)目”等手段，繼續(xù)拼資源，由于低廉的土地取得成本不足以讓企業(yè)的學(xué)會(huì)合理和節(jié)約利用土地，在一定程度上縱容了工業(yè)企業(yè)用地寬打?qū)捰茫嘤玫�、用好地。在一些縣城新區(qū)或開發(fā)區(qū)建設(shè)中，由于政府大打地價(jià)優(yōu)惠牌，客觀上誘使一些工業(yè)企業(yè)想方設(shè)法受讓土地，使用少部分囤積閑置大部分，一有合適的機(jī)會(huì)就變相轉(zhuǎn)讓。
　　政府職能缺位導(dǎo)致低效用地。長期以來，我們對用地的批后管理沒有能形成有效的監(jiān)管，雖然法律法規(guī)對土地閑置規(guī)定了處置的辦法，但在實(shí)際執(zhí)行中由于受地方利益的保護(hù)，政府職能部分往往不能很好地執(zhí)行政策，同時(shí)也沒有能形成一套有效的土地批后集約利用評價(jià)體系。雖然在供地環(huán)節(jié)對土地投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度等進(jìn)行了形式意義上審查，但企業(yè)一旦取得土地后，想怎么用就怎么用。對是否達(dá)到必要的投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度等，國土、建設(shè)、規(guī)劃部門缺少必要的制約措施。
　　規(guī)劃不合理導(dǎo)致低效用地。經(jīng)過近十年的發(fā)展，大多數(shù)縣城面貌得到改善，但也由于規(guī)劃滯后、規(guī)劃意識淡簿等方面的原因，一些縣城建設(shè)存在規(guī)劃布局不夠合理的問題，一些邊邊角角的土地由于規(guī)劃原因處于低效利用和不合理利用的狀態(tài)，土地資產(chǎn)價(jià)值不能充分顯現(xiàn)。一些地方由于只注重新城區(qū)的建設(shè)，導(dǎo)致一些區(qū)位條件好的舊城區(qū)長期得不到改造和利用。大多數(shù)工業(yè)廠房為一層，而且廠區(qū)范圍內(nèi)道路等設(shè)施用地比重較大，廠房間距也較大。一些縣城大量存在單門獨(dú)院的住宅區(qū)，房地產(chǎn)用地規(guī)劃容積率一般僅在－之間，七層、八層以上的小高層較少。
　　客觀方面原因：
　　結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致的低效用地。根據(jù)建設(shè)部《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，居住、工業(yè)、道路廣場和綠地四大類主要用地比例：居住用地－，工業(yè)用地－，道路廣場用地－，綠地－，這四類用地綜合占比為－。筆者通過查閱有關(guān)縣城城鎮(zhèn)地籍調(diào)查成果報(bào)告發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)縣城上述四類主要用地不符合國家標(biāo)準(zhǔn)，存在“兩低兩高”的現(xiàn)象，綠地占比、公共建筑用地占比偏低，房地產(chǎn)用地、工業(yè)用地占比較高。隨著以發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)為主的縣城新區(qū)、開發(fā)區(qū)的興建，一些縣城工業(yè)用地、房地產(chǎn)用地急驟增加，有的地方工業(yè)用地占比甚至達(dá)到左右；一些縣城近五年房地產(chǎn)用地的供應(yīng)總量接近過去幾十年的用地面積。與此相對，綠地和公共建筑用地占比明顯偏低，綠地率僅在左右。由于土地利用結(jié)構(gòu)性的不合理，導(dǎo)致房地產(chǎn)用地、工業(yè)用地供過于求，閑置浪費(fèi)、低效利用等現(xiàn)象客觀存在。
　　資金不足影響舊城改造。目前絕大多數(shù)縣級財(cái)政都是“吃飯財(cái)政”，因農(nóng)業(yè)稅取消等原因，一些縣級財(cái)政很難在短期內(nèi)消化收支不平衡的狀況，更加不可能再進(jìn)行舊城改造。而且與發(fā)展新城區(qū)相比，舊城改造既費(fèi)時(shí)又費(fèi)錢，同樣建設(shè)一片新城區(qū)，改造老城區(qū)的費(fèi)用是前者的幾倍甚至十幾倍，而且時(shí)間更長，據(jù)統(tǒng)計(jì)，改造一片舊城區(qū)，一般建設(shè)周期在－年左右，多的長達(dá)年左右，如果考慮到拆遷過程中的不確定因素，時(shí)間會(huì)更長。
　　傳統(tǒng)居住方式難以一下改變。對舊城區(qū)的普通群眾來講，一些人也不愿意進(jìn)行舊城區(qū)改造，一是因?yàn)榫痈卟幌碌姆績r(jià)讓一部分人在改善居住環(huán)境后，也同時(shí)背負(fù)著數(shù)額不菲的住房貸款壓力，二是由于傳統(tǒng)的居住習(xí)慣，舊城區(qū)一些單門獨(dú)院的居民不愿意改變居住現(xiàn)狀，對舊城區(qū)改造不是很積極。
　　⒊推進(jìn)縣城土地集約利用的幾點(diǎn)建議
　　目前我國有個(gè)單獨(dú)建制的縣，按每個(gè)縣城平均平方公里計(jì)算，僅縣城建設(shè)面積就達(dá)到萬平方公里，超過目前全國個(gè)設(shè)市城市的建成區(qū)面積（萬平方公里）的一半以上，因此推進(jìn)縣城土地集約利用十分必要和迫切。筆者認(rèn)為，推進(jìn)縣城土地集約節(jié)約利用，必須從以下四方面入手：
　　建立科學(xué)的政績評價(jià)體系。科學(xué)的發(fā)展觀和政績觀有賴于建立科學(xué)的政績評價(jià)體系，因此當(dāng)務(wù)之急是要建立綜合的、綠色的政績考核體系，其中包括對縣（市）政府主要領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)耕地保有量、建設(shè)用地增加量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與建設(shè)用地增加等的考 ……（未完，全文共4782字，當(dāng)前僅顯示2415字，請閱讀下面提示信息。收藏《土地集約利用論文城市土地集約利用的現(xiàn)狀與思考建議》）