調研報告：關于如何規(guī)范安全生產行政執(zhí)法調查取證的思考

目錄/提綱：……
一、我市安全生產行政執(zhí)法調查取證現(xiàn)狀
（一）執(zhí)法人員對行政執(zhí)法調查取證方面的知識缺乏
一是主動掌握收集第一手證據(jù)資料意識不強
二是全面收集和運用證據(jù)意識自覺性不夠
三是對調查取證程序認識不一致
（二）執(zhí)法記錄儀使用不到位
（三）依法調查取證還缺乏有效的監(jiān)督管理
三是有的案卷未經法制審核，證據(jù)使用不符合要求
二、原因分析
（一）各級安全監(jiān)管部門對依法行政、調查取證工作的認識不到位
（二）安全監(jiān)管執(zhí)法人員缺乏“亮劍”的精神
（三）依法調查取證的缺乏有力的制度支撐
三、措施及建議
（一）進一步強化安全生產政策法規(guī)工作，推動依法行政工作上臺階
（二）以全面推行執(zhí)法記錄儀的使用為抓手，規(guī)范行政執(zhí)法行為
三是總結提高階段
……
調研報告：關于如何規(guī)范安全生產行政執(zhí)法調查取證的思考
市應急管理局黨組成員、調研員 ***

2018年，國家應急管理部對我市鋼鐵企業(yè)進行明查暗訪，5月18日，印發(fā)《關于明查暗訪**省鋼鐵企業(yè)重大生產安全事故隱患排查治理專項行動工作情況的通報》（應急函〔2018〕118號）指出：我市“安全監(jiān)管部門執(zhí)法能力不足，各級安全監(jiān)管部門未按照《通知》中安全監(jiān)管部門執(zhí)法檢查表對鋼鐵企業(yè)開展執(zhí)法檢查工作，不能及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在自查自改敷衍了事的情況，不能實現(xiàn)通過嚴格執(zhí)法推動整改落實的工作要求”的問題，反映了我市安全監(jiān)管執(zhí)法存在的突出問題，這些問題引發(fā)我們深刻的思考。
安全生產行政執(zhí)法的過程其實質就是兩個過程:一是收集證據(jù)證明違法事實存在的過程，二是對證明了的違法事實適用法律實施行政處罰的過程，這兩個過程構成了安全生產行政執(zhí)法的全部內容，而安全生產行政執(zhí)法證據(jù)的收集是正確適用法律的前提和基礎，離開了這個前提和基礎，適用法律必然發(fā)生錯誤。根據(jù)市應急局“不忘初心、牢記使命”主題教育調研方案要求，專題調研四組重點就安全生產行政執(zhí)法調查取證進行了深入調研，發(fā)現(xiàn)了問題，并針對存在問題，分析了原因，進行了討論研究
……（新文秘網http://www.jey722.cn省略794字，正式會員可完整閱讀）……　
質是決定依法行政的基礎，而從調研的情況來看，執(zhí)法人員與依法行政的要求仍有差距，主要表現(xiàn)在三個方面：一是主動掌握收集第一手證據(jù)資料意識不強。有些證據(jù)的時間性很強，錯過時機難以收集到，因此，執(zhí)法人員收集證據(jù)時應主動，及時收集現(xiàn)場第一手資料，需要采取證據(jù)保全措施的，應果斷采取。調查問卷發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員初次檢查發(fā)現(xiàn)安全生產違法行為時僅有15%的執(zhí)法人員會先于立案提前進入行政處罰程序，開展調查取證工作，即便是事故調查，調查取證也存在不及時情況，反映超過一周以上才開展事故調查取證的受訪者占比30%，案卷反映個別事故調查將近一個月左右才成立事故調查組進入事故調查程序。二是全面收集和運用證據(jù)意識自覺性不夠。在一些行業(yè)領域，尤其是具有行政審批事項領域，少數(shù)執(zhí)法人員仍滿足于差不多、能夠順利實施行政處罰即可，認為只要行政處罰對象不提出聽證、復議、訴訟，在證據(jù)方面差不多就行，對象不理解還可以做好解釋工作，全面收集和運用證據(jù)意識自覺性與認識仍有不到位的地方。三是對調查取證程序認識不一致。在調查問卷中有關“你認為要怎樣調查取證？”這一問題，所有回答中，沒有一個相同的答案；問卷中，絕大多數(shù)執(zhí)法人員，沒有經歷過行政聽證、復議的情況，缺乏對調查取證重要性的認識，而在面對“無法取證”的情況下，絕大多數(shù)回答都缺乏說服力。從以上這些方面，都充分反映出執(zhí)法人員的知識缺乏的問題，再深究其原因，為什么會造成這一情況呢？我們認為：一方面，目前，安全生產行政執(zhí)法調查取證還缺乏一套規(guī)范的標準和流程，沒有形成制度、規(guī)定，大多數(shù)執(zhí)法人員都是通過“師傅帶徒弟”的方法，學習行政執(zhí)法的知識，“師傅”有經驗，那執(zhí)法效果就規(guī)范一些，而如果是“師傅”沒有經驗，只能是造成執(zhí)法不規(guī)范，甚至是錯誤執(zhí)法，“經驗執(zhí)法”的現(xiàn)象十分突出，而近年來又出現(xiàn)人員流動增加，隨著有經驗的人員退休、換崗，情況只會越來越不樂觀。再有，執(zhí)法人員缺乏必要的培訓，安監(jiān)部門沒有定期的組織執(zhí)法人員進行輪訓，配備真正具備法律能力（比如：通過司法考試）的專業(yè)人員進行規(guī)范管理，提高執(zhí)法人員素質的手段不多，隨著對安全生產行政執(zhí)法要求的越來越嚴格，執(zhí)法人員知識缺乏與規(guī)范執(zhí)法的需求這一矛盾將越來越突出。
（二）執(zhí)法記錄儀使用不到位。目前，全市安監(jiān)部門安全生產行政執(zhí)法的取證方式主要集中在各種書證復印件、照片、詢問筆錄，而視聽材料、物證、鑒定結論和現(xiàn)場筆錄等證據(jù)形式相對較少，特別是視頻證據(jù)基本沒有，致使證據(jù)來源面窄，證據(jù)的證明力較差，全市各級安全生產執(zhí)法人員雖然都配備了執(zhí)法記錄儀，但能經常使用的人不多，整個隊伍應用科技手段、信息化手段進行調查取證方面普遍不太適應，調查問卷發(fā)現(xiàn)僅有30%的行政執(zhí)法人員在安全生產行政執(zhí)法中使用執(zhí)法記錄儀，不熟練、不會使用執(zhí)法記錄儀的人員占到30%之多。大量實例證明，規(guī)范使用執(zhí)法記錄儀是有效調查取證、規(guī)范執(zhí)法行為的最有效的行為，但是在安全生產行政執(zhí)法過程中，為什么卻遲遲不能充分的利用呢？我們認為有下列原因：一是缺少對使用執(zhí)法記錄儀的強制性要求，從上到下，沒有對使用執(zhí)法記錄儀進行提過要求。二是沒有規(guī)范使用執(zhí)法記錄儀的標準或制度，沒有明確執(zhí)法記錄儀使用范圍、時間、佩戴、存檔等問題。三是執(zhí)法人員對規(guī)范調查取證的意識不強，認為使用執(zhí)法記錄儀是多此一舉，沒有執(zhí)法記錄儀也可以照常執(zhí)法。
（三）依法調查取證還缺乏有效的監(jiān)督管理。在調研過程中發(fā)現(xiàn)，在依法調查取證方面，有以下問題：一是沒有規(guī)范使用執(zhí)法文書，如在一些案件中，安全生產執(zhí)法人員需要取樣時沒有制作取樣記錄或將取樣過程記錄記入現(xiàn)場檢查（勘察）記錄，也沒有采取拍照、錄像或者其他方式記錄取樣情況，有時安全生產執(zhí)法人員制作了取樣記錄，但卻無行政相對人簽字；二是有的取證程序不規(guī)范，如有的執(zhí)法人員先入為主認為與執(zhí)法對象彼此都很熟，亮證執(zhí)法有時堅持的不是很好；有的不注重行政相對人的申訴、申辯、申請回避、復議及訴訟權利，沒有告知或告知不準確；三是有的案卷未經法制審核，證據(jù)使用不符合要求。有的案件欠缺當事人或證人身份證明材料，有的案件提供的書證復印件未經提供人簽字確認等。我們認為，造成以上問題的原因是沒有對安全生產行政執(zhí)法進行有效監(jiān)督管理，目前，全市各級安監(jiān) ……（未完，全文共4415字，當前僅顯示2230字，請閱讀下面提示信息。收藏《調研報告：關于如何規(guī)范安全生產行政執(zhí)法調查取證的思考》）