鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主及其迷思對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)_改革問題的再思考

**年_總理在就職的記者招待會上談?wù)撧r(nóng)村稅費改革的時候，提到了秦暉先生提出的“黃宗羲定律”，即中國歷史上稅負愈減而愈多的問題。其實不僅稅負問題，政府人員精簡的問題又何嘗不是如此，愈精簡而愈多。究竟我們現(xiàn)在能夠真正走出歷史的怪圈？這同樣是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)_改革最大的問題。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級改革的意見主要有兩個不同方向：一是主張擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主；二則是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立縣政府的派出機構(gòu)――鄉(xiāng)公所。究竟何者為是？筆者除于**年下半年在江西縣進行了一次實地調(diào)查，還就相關(guān)的問題進行了理論上的深入思考，在此希望能與同仁共饗，以作拋磚引玉之用。
　　一、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)_改革前提的兩個誤解
　　今天針對三農(nóng)問題最大的改革呼聲在于龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員人數(shù)和由此而帶來的財政難題，連前總理_也曾在公開場合下批評基層政府是“吃飯財政”。正因為這一點，不少談?wù)撪l(xiāng)鎮(zhèn)_改革的人開出的藥方是裁減甚至撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以為這樣就可以解決問題了。但是果真如此嗎？起碼筆者實地訪談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在談到這一問題時，他們都無不強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重要性與不可替代性。畢竟這涉及到許多人的飯碗和養(yǎng)家糊口問題，其次恐怕還有_的問題。再者，就算不論這種想法是否真的可行，也要問問其前提是否成立。因為討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)_改革問題，從什么樣的前提出發(fā)往往決定著考慮問題的思路。當(dāng)前在這個問題上有兩個極為常見的誤解：一是認為中國傳統(tǒng)的統(tǒng)治方式是“
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點的人學(xué)者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)_改革問題上，也往往傾向于撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而建立縣派出機構(gòu)，如溫鐵軍先生是一個代表。但問題是，正式官員到縣為止并不等于國權(quán)也完全如此。就如研究這個問題的學(xué)者（如秦暉先生是一個例子）指出的，從中國歷史來看，盡管國家正式官員只委派到縣一級，但是鄉(xiāng)間許多事務(wù)仍然要交由地方上的各式胥吏來處理。而且即便在有宗族組織存在的情況下，有兩項主要的政府功能始終是沒有放手的：其一是通過職役系統(tǒng)實施的稅收功能，其二是司法功能。因此雖然官員到縣為止，但是基層仍然有許多非正式的胥吏來處理事務(wù)，特別是財政方面的事務(wù)。這就是具有中國特色的“財權(quán)上收、事權(quán)下放”的自治，既然由胥吏來收財，由此引出的種種問題也常和此有關(guān)。把中國傳統(tǒng)的基層行政_理解為是“與民無爭”、或自治型的世外桃源，那完全是一廂情愿的想象。事實上是正式官員雖然委派到縣一級，但是在縣以下，國家_依然要依賴大量正式或非正式的胥吏來運作。由于缺乏制度性的制約，其中黑箱操作之處甚多，尤其在王朝末期國家治理能力削弱時，這些人往往危害甚烈。事實上不少學(xué)者都指出，歷來給中國農(nóng)民帶來最大負擔(dān)的不是“官”，而是那些似官非官的“胥吏”。從晚清直到現(xiàn)在，農(nóng)村基層_中的“胥吏”始終遠遠多于“官”，其禍害也遠遠大于“官”。
　　而另一方面，現(xiàn)代社會是高度分化的，各項公共事務(wù)都很發(fā)達，故此傳統(tǒng)社會的正式行政停留在縣一級，而現(xiàn)代社會的卻延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此簡單地以官員人數(shù)問題來審視現(xiàn)代國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否應(yīng)該存在的做法是不合理的，當(dāng)然，這也并不等于我們當(dāng)前的官員人數(shù)本身就是合理的，關(guān)鍵是要找到一個真正有意義的、可以提供比較的坐標(biāo)。這里有一個可資比較的參照就是人員的超編問題。在此特別要指出的是，許多人在虛構(gòu)出傳統(tǒng)社會“國權(quán)不下縣”的假象的同時，還忽視了另一個更嚴重問題，那就是嚴重的人員超編問題。這個問題實際上歷朝都很嚴重，本文由于主題的關(guān)系，把討論的焦點集中在基層、特別是縣以下的吏員上。一般的來說，國家正式定編的額員總是經(jīng)過了方方面面的考慮的，因此相對比較符合實際。但是不論是現(xiàn)在還是歷代，卻總是存在著大量的人員超編，從而造成農(nóng)民負擔(dān)加重，甚至反抗不絕的現(xiàn)象。
　　因為編外人員嚴格來說是不合法的，所以確切數(shù)字經(jīng)常很難真正對外公開。幸好曾擔(dān)任過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手的李昌平給我們提供了一個當(dāng)代的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)：如湖北監(jiān)利縣容城財政所的實際工作人員多人，超編多人。也就是說，編外人員大概是正式定額的三四倍，這個數(shù)字是很驚人的，然而它比起歷代的情況來卻是小巫見大巫。傳統(tǒng)王朝的基層官員超編問題有多嚴重？吳思在其《血酬定律》一書中提到一個〈白員的勝利〉，那里有顧炎武談?wù)撁髂憷舻那闆r：“一役而恒六七人共之。”也就是說，一個位子有六七個人共用。顧炎武的估計并非夸張，就連公認吏治較好的明初來說，這種情況也很嚴重。以明太祖朱元璋親自處理的一個案件來說，他于洪武十九年（年）一次就逮捕了松江府（下轄兩縣）的人。朱元璋形象地將他們稱之為“幫閑在官”，他本人估計，這些人“每府不下二千人”。算下來，每縣超編的“白員”約為定額的三倍之多�？紤]到這還是吏治較好的明初，所以顧炎武認為明末時基層超編白員達六倍之多絕非夸張。因此吳思先生認為，我們現(xiàn)在的情況比明初差一些，但比明末要好。這是比較符合實際的和實事求是的。
　　由此可見，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吃飯財政”問題到底嚴重不嚴重，對于這一問題的判斷關(guān)鍵在于從哪個角度出發(fā)。如果和中國歷朝歷代比較的話，其實問題并不算很嚴重。如果和美國這樣的現(xiàn)代西方國家比的話，那就不能光看數(shù)字，否則就會得出似是而非的結(jié)論。有人就是單從數(shù)字出發(fā)，偷梁換柱，從而否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)_改革的必要性。應(yīng)當(dāng)看財政開支的實質(zhì)，從這個角度看的話，那我們的情況的確是比較糟糕的。在這個意義上，僅僅因為現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具有吃飯財政的病癥，就認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身純粹是多余的，應(yīng)當(dāng)撤銷，這種說法是完全欠缺深思熟慮的�，F(xiàn)在即使撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)_，地方上的事務(wù)也不可能完全散手不管，如計劃生育、法制、教育等問題。只要有人、哪怕是非正式的人員來處理這些問題，那就肯定要存在著吃相關(guān)的飯的問題，那最后就無法保證不產(chǎn)生大量的“白員”。在此情況下，吃財政飯的問題在任何時候都是無法避免的。由此可以看出，即便撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，也未必見得會減輕農(nóng)民負擔(dān)，反而可能造成大量非正式的胥吏橫行，甚至惡化現(xiàn)存的問題。相反，由所謂的“鄉(xiāng)村自治”向“鄉(xiāng)村行政化”發(fā)展乃是現(xiàn)代國家建設(shè)的普遍情況，中國也難以例外。也只有這樣，才能真正避免大量“陋規(guī)陳習(xí)”的泛濫；因此在現(xiàn)行_的基礎(chǔ)上爭取擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，這應(yīng)當(dāng)是我們唯一的選擇。
　　潘維教授在他那篇〈質(zhì)疑“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政_改革”〉一文中，也對此種思路表示了質(zhì)疑。他不僅質(zhì)疑了所謂“裁官減負”、甚至取消基層_就能解決現(xiàn)存的問題的做法，而且更質(zhì)疑擴大民主選舉可以解決這些問題的思路。潘維的一個重要立場是：_延伸到鄉(xiāng)村的每個角 ……（未完，全文共10962字，當(dāng)前僅顯示2607字，請閱讀下面提示信息。收藏《鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主及其迷思對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)_改革問題的再思考》）