干部培訓(xùn)講稿：福利供給模式改革（中）

目錄/提綱：……
二、國家福利發(fā)展及其供給改革
（四）中國未來國家福利模式供給改革的取向
（五）我國福利制度改革與政府購買服務(wù)的興起
三、企業(yè)福利發(fā)展及其供給改革
（一）企業(yè)福利的概念
（二）我國企業(yè)福利的發(fā)展歷程
（三）影響企業(yè)福利的五大因素
（四）企業(yè)福利改革的模式
……
干部培訓(xùn)講稿：福利供給模式改革（中）
楊宜勇 國家發(fā)改委宏觀院社會所所長/研究員

二、國家福利發(fā)展及其供給改革

（四）中國未來國家福利模式供給改革的取向

關(guān)于中國未來國家福利模式供給改革的取向，我認為有以下四個著力點：一個是盡力而為，逐漸增加國家福利，不斷發(fā)展國家福利。這也是我們經(jīng)濟發(fā)展的根本目的所在。第二個是要量力而行，國家福利水平的提高要適度，國家福利的財政需要可持續(xù)。第三個是國家福利有的是支付現(xiàn)金，有的是提供服務(wù)，提供服務(wù)領(lǐng)域我們要采取普遍購買的原則，要動員社會力量廣泛參與，包括企業(yè)和社會組織。第四個就是要加強監(jiān)管，政府和老百姓都要共同監(jiān)管好國家福利的基金。

總的說來，現(xiàn)階段我國完善福利制度的目標主要是減困，或者說雪中送炭，而不是錦上添花。關(guān)于“3U”思想，我們的追求恐怕還是從它的初級階段開始，朝著中級階段邁進。我們要在制度面前人人平等，使更多的社會_跨入社會保障或者社會保護或者社會福利的門檻。我們國家的任務(wù)是要建立一個符合中國國情的福利制度，選擇一個具有長效機制的福利制度模式，不斷完善已經(jīng)初具規(guī)模的福利制度雛形。

政府購買服務(wù)并不是什么新鮮的事情，美國政府購買服務(wù)的傳統(tǒng)可以追溯到殖民地時代，但是政府大規(guī)模、制度化的與私人部門，尤其是非營利部門合作來提供公共服務(wù)，只是上世紀70年代以后
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現(xiàn)了西方國家的工具理性主義，工具理性主義者認為是技術(shù)而不是主義，是西方國家理性社會行動的核心。撥款、合同與憑券成為政府購買服務(wù)的主要政策工具，績效合同逐漸取代撥款成為政府購買服務(wù)的主要形式，憑券的使用也更加廣泛。

政府購買服務(wù)投入的資源直接促進了發(fā)達國家非營利部門的迅速崛起，據(jù)霍普金斯大學(xué)非營利部門國際比較研究項目的統(tǒng)計，2010年發(fā)達國家非營利組織的收入40%來自于政府資助，其主要形式就是政府購買服務(wù)。在一些發(fā)達國家，非營利部門創(chuàng)造的GDP已經(jīng)占到整個國家GDP的10%。非營利部門就業(yè)已經(jīng)占到整個國家就業(yè)的15%，所以非營利部門的社會影響也好，經(jīng)濟影響也好，越來越大。

當然，發(fā)達國家政府購買服務(wù)不會沒有問題。首先，政府購買服務(wù)意味著政府對非營利組織控制和影響力的增強，非營利部門對政府的依賴性增加，獨立性減弱，非營利組織有淪為利益集團的危險。其次是服務(wù)不平等，最窮的人得到的服務(wù)最少。此外，合同管理方面也存在著監(jiān)管成本過高，合同經(jīng)費不能覆蓋全部成本等問題。

（五）我國福利制度改革與政府購買服務(wù)的興起

下面來談?wù)勎覈＠贫雀母锱c政府購買服務(wù)的興起。我國政府購買服務(wù)制度是在福利供給_改革和非營利部門快速發(fā)展的情況下進行的，在計劃經(jīng)濟時期，我國建立了主要覆蓋政府機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)職工的各種福利制度。國家興辦的事業(yè)單位成為公共服務(wù)的主要生產(chǎn)者或者說國家福利主要的提供者。然而，這個福利_覆蓋面窄，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和單位之間都存在著顯著的服務(wù)不平等。同時，服務(wù)質(zhì)量也不高，供給嚴重短缺，引起了人們的普遍的抱怨和不滿。

改革開放以來，在公共服務(wù)市場化改革思路的指導(dǎo)下，社會力量加入到醫(yī)療、教育、社會服務(wù)和文化等領(lǐng)域的服務(wù)供給之中。尤其是90年代以來，非營利性民辦非企業(yè)單位逐漸成為公共服務(wù)供給的主體之一。目前，民辦非營利醫(yī)院數(shù)量已經(jīng)占到醫(yī)院總數(shù)的16%，民辦高校數(shù)量占到高校總數(shù)的三分之一，民辦幼兒園占到了三分之二以上。然而在福利供給快速增加的同時，這些服務(wù)的公益性、公平性日益弱化，造成服務(wù)價格過高，或者服務(wù)不平等的問題，主要原因是因為政府在公共服務(wù)領(lǐng)域投資不足，過度依靠市場機制供給。而我國政府對公共服務(wù)的投入又要少得多，以醫(yī)院為例根據(jù)國家衛(wèi)計委2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國政府對公辦醫(yī)院的資助只占其總收入的10%不到。對民辦醫(yī)院的資助只相當于其收入的千分之八。

在這樣的背景下，進入21世紀以來，在公共服務(wù)回歸公益的呼聲中，政府加強了提供公共服務(wù)的責任，在吸取和借鑒國外經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，政府開始通過購買服務(wù)的方式提供公共服務(wù)，盡管從中央到地方都出臺了一系列的政策措施，很多城市政府購買服務(wù)的規(guī)模已經(jīng)達到了幾十億。但是，除了醫(yī)療、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域市場化改革帶來的問題之外，還有很多服務(wù)領(lǐng)域存在著供給不足的問題。最為典型的是社會服務(wù)領(lǐng)域，比如老年人服務(wù)、殘疾人服務(wù)、兒童服務(wù)和家庭家政服務(wù)等等，這些領(lǐng)域成為政府購買服務(wù)的主要領(lǐng)域，是未來的一個發(fā)展方向。

到目前為止，我們對政府購買服務(wù)的認識依然停留在工具和技術(shù)的層面。無論是從承接主體來看，還是從購買力度來看，政府購買服務(wù)對于我國福利供給模式的影響依然只是邊際性的。政府購買服務(wù)的承接主體主要是社會組織。截止到2014年底，社會組織的數(shù)量達到60.6萬個，從業(yè)人員達到了680萬人，不過與130萬家事業(yè)單位及其4000萬的雇員規(guī)模相比，仍然微不足道。事業(yè)單位在公共服務(wù)領(lǐng)域的地位好比國有企業(yè)在市場經(jīng)濟領(lǐng)域的地位，而社會組織就好比改革開放初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。但是，很多社會組織本身就是政府和社區(qū)創(chuàng)辦的，它們在獨立和自主性方面又遠遜于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

近年來，共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團組織也參與到政府購買服務(wù)之中，并且成為樞紐性的組織，社會組織要通過樞紐組織參與政府購買服務(wù)。這樣看來，目前我國福利供給體系中，社會組織依然弱小，處于依附和從屬的地位，是提供服務(wù)的一個次要工具，而稱不上是政府的同等合作伙伴。盡管很多地方政府積極擴大政府購買服務(wù)的范圍，提高購買力度，但絕大多數(shù)情況下，購買服務(wù)資金并沒有納入公共預(yù)算，福利彩票公益金成為很多地方政府購買服務(wù)的主要資金來源，這一資金來源是很有限的。福利供給模式改革涉及到事業(yè)單位_改革，涉及到群團組織的改革和現(xiàn)代社會組織制度的建設(shè)，政府購買服務(wù)成為其中將幾個部分串聯(lián)起來的環(huán)節(jié)，以此為抓手，也許能夠撬動整個系統(tǒng)的改變。隨著政府購買服務(wù)的進一步擴大，勢必影響到政府的決策和運作方式的改變，影響到非營利部門的發(fā)展，進而影響到我國福利供給模式的變化。

三、企業(yè)福利發(fā)展及其供給改革

剛才我們講完了國家福利，現(xiàn)在我們來講企業(yè)福利。

（一）企業(yè)福利的概念
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