完善地方政府融資平臺(tái)公司管理_芻議

完善地方政府融資平臺(tái)公司管理_芻議
_以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資平臺(tái)公司為例


一、問(wèn)題的提出
進(jìn)入 21 世紀(jì)以來(lái)，地方人民政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，積極進(jìn)行深化投融資_改革的實(shí)踐探索，通過(guò)打造作為地方融資平臺(tái)的公司制企業(yè)為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌措所需的資金，為地方經(jīng)濟(jì)，特別是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展作出了顯著的貢獻(xiàn)，但同時(shí)也引發(fā)了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加重等問(wèn)題，引起了中央和各級(jí)地方人民政府的高度關(guān)注。
地方政府融資平臺(tái)公司一般由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)、國(guó)債等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格。地方政府融資平臺(tái)公司一般側(cè)重于為城市地鐵、城市道路、自來(lái)水、天然氣等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目籌措資金，并向地方政府承擔(dān)建設(shè)與管理職責(zé)的機(jī)場(chǎng)、高速公路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目延伸。
地方政府融資平臺(tái)是一把雙刃劍，既可能給地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)發(fā)展，但同時(shí)也給地方政府帶來(lái)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)地方政府利用融資平臺(tái)融資中存在的債務(wù)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，2010 年 6月 10 日印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)［2010］19 號(hào)），對(duì)清理整
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或有負(fù)債：一種對(duì)財(cái)政穩(wěn)定性構(gòu)成威脅的風(fēng)險(xiǎn)》的論文中創(chuàng)造性地提出了著名的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣并對(duì)政府的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源進(jìn)行了劃分；美國(guó)學(xué)者艾倫·�？藦恼A(yù)算角度出發(fā)，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因及對(duì)策進(jìn)行了分析；世界銀行的馬俊對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)問(wèn)題進(jìn)行了研究，他在對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行較全面總結(jié)的基礎(chǔ)上，從理論上提出了監(jiān)測(cè)原理與方法以及一系列對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施監(jiān)控的指標(biāo)；國(guó)際貨幣基金組織（IMF）從政府擔(dān)保的角度出發(fā)，分析了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提出了財(cái)政擔(dān)保度量方法。
從已有的文獻(xiàn)來(lái)看，存在兩個(gè)方面的研究不足：一是大多數(shù)的文獻(xiàn)是針對(duì)地方融資平臺(tái)形成的歷史原因、由此產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及如何規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提出了各自的意見(jiàn)和建議，但最大的局限性是這些研究主要是針對(duì)解決地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)問(wèn)題而展開(kāi)的，解決措施都是針對(duì)如何化解地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提出的。二是文獻(xiàn)都沒(méi)有針對(duì)具體的地方融資平臺(tái)公司的債務(wù)問(wèn)題展開(kāi)討論，也缺乏對(duì)地方政府交通基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺(tái)公司債務(wù)問(wèn)題的有針對(duì)性的分析與論證。而據(jù)了解，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)中，高速公路、鐵路、城市軌道等交通基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺(tái)的債務(wù)占據(jù)了半壁江山，僅陜西省 2010 年底的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)就超過(guò)了
2 000 億元人民
幣。巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)更需要通過(guò)研究尋找解決問(wèn)題的途徑。筆者認(rèn)為，以上文獻(xiàn)體現(xiàn)的觀點(diǎn)和思路有一定的理論和實(shí)務(wù)借鑒意義，但仍存在一定的局限性；仍需在此基礎(chǔ)上按照國(guó)發(fā)［2010］19 號(hào)文件的要求并結(jié)合交通基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺(tái)債務(wù)的特點(diǎn)進(jìn)行有針對(duì)性的創(chuàng)新性研究。
三、完善地方政府融資平臺(tái)公司管理_的初步思考國(guó)發(fā)［2010］19 號(hào)發(fā)布后，按照清理整頓和規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)行為的政策導(dǎo)向，融資平臺(tái)公司的債務(wù)不再體現(xiàn)為地方政府的債務(wù)；基于地方政府債務(wù)管理的研究以及取得的相應(yīng)研究成果對(duì)今后融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)管理與融資管理已基本上失去了借鑒意義。而融資平臺(tái)公司的融資與經(jīng)營(yíng)管理又具有不同于一般公司制企業(yè)融資與經(jīng)營(yíng)管理的特點(diǎn)。對(duì)此有必要基于新研究的視角，按照國(guó)發(fā)［2010］19 號(hào)的要求對(duì)符合規(guī)范要求的融資平臺(tái)公司進(jìn)行科學(xué)定位，深入研究地方政府融資平臺(tái)公司，特別是承擔(dān)地方政府建設(shè)與管理交通基礎(chǔ)設(shè)施和融資重要職責(zé)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資平臺(tái)公司的科學(xué)定位問(wèn)題，規(guī)范其經(jīng)營(yíng)管理與融資問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上研究如何進(jìn)一步完善地方政府交通基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺(tái)公司的管理_，就成為本文研究的側(cè)重點(diǎn)。
加強(qiáng)和規(guī)范地方政府融資平臺(tái)管理的初衷源于融資平臺(tái)公司的債務(wù)實(shí)質(zhì)上就是政府債務(wù)。但如果嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)發(fā)［2010］19 號(hào)文件的規(guī)定對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行嚴(yán)格清理整頓后，由于地方政府只在其出資范圍內(nèi)對(duì)融資平臺(tái)公司承擔(dān)有限責(zé)任，這意味著融資平臺(tái)公司的債務(wù)不再直接表現(xiàn)為地方政府的債務(wù)。
如果說(shuō)在國(guó)發(fā)［2010］19 號(hào)文件下發(fā)前應(yīng)當(dāng)按照地方政府債務(wù)的管理要求來(lái)研究融資平臺(tái)公司債務(wù)管理問(wèn)題的話，該文發(fā)布后研究的側(cè)重點(diǎn)，則應(yīng)當(dāng)放在規(guī)范地方融資平臺(tái)公司的目標(biāo)、明確融資平臺(tái)公司不同于一般公司制企業(yè)的特點(diǎn)、完善融資平臺(tái)公司管理_、促使融資平臺(tái)公司充分發(fā)揮其促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)與交通基礎(chǔ)設(shè)施健康、有序發(fā)展的作用等諸方面。
本文研究的重點(diǎn)是以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資平臺(tái)公司為例，研究融資平臺(tái)公司的科學(xué)定位和適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型融資平臺(tái)公司管理_。
貫徹落實(shí)國(guó)發(fā)［2010］19 號(hào)文件精神后，組建地方政府融資平臺(tái)公司的目的仍是為地方建設(shè)籌措所需資金；所需資金的主要來(lái)源仍是以信貸資金為主體的債務(wù)資金；不同之處是融資平臺(tái)公司不得依賴于地方政府的財(cái)政性資金、而是靠自身的收益來(lái)償還公司債務(wù)的。
這就需要進(jìn)一步明確以下四方面的問(wèn)題：
1.
交通基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺(tái)公司的基本特征。按照國(guó)務(wù)院的規(guī)范要求，地方政府融資平臺(tái)公司應(yīng)當(dāng)具有以下特征：（1）一般是由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等發(fā)起設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的國(guó)有公司制企業(yè)。（2）融資平臺(tái)公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是非公益性融資任務(wù)或者承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)但具有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入并主要依靠自身收益償還債務(wù)。對(duì)于只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，需要進(jìn)行清理。（3）融資平 ……（未完，全文共4468字，當(dāng)前僅顯示2257字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《完善地方政府融資平臺(tái)公司管理_芻議》）