試論完善我國行政許可聽證制度

目錄/提綱：……
一、從深度和廣度上擴(kuò)大行政許可聽證的適用范圍
二、適當(dāng)擴(kuò)大聽證參加人的范圍
三、行政許可聽證主持人與職能分離、回避原則
四、聽證形式應(yīng)根據(jù)具體情況不同而多樣化
五、小結(jié)
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　　[摘要]：行政許可聽證制度作為行政程序中的核心要素，可以給相對(duì)人參與許可決策的機(jī)會(huì)，保證許可客觀、公平、公正。從聽證制度的淵源和《行政許可法》立法宗旨角度分析，該法有關(guān)聽證的規(guī)定存在著不足，應(yīng)在擴(kuò)大聽證內(nèi)容和聽證參與人的范圍，建立穩(wěn)定、高效的聽證主持人隊(duì)伍，以及豐富聽證形式等方面完善我國行政許可聽證制度。
　　[關(guān)鍵詞] 行政許可 聽證制度 職能分離
　　聽證制度是現(xiàn)代行政程序法中核心制度，為各國所廣泛采用。我國1996年制定的《行政處罰法》率先在行政處罰領(lǐng)域規(guī)定了聽證程序，這在我國行政程序立法歷史上具有里程碑的意義。之后，聽證擴(kuò)展適用至政府價(jià)格決策、城市規(guī)劃、行政立法、行政裁決等領(lǐng)域。2002年1月12日國家計(jì)委主持舉行的鐵路價(jià)格聽證會(huì)，由中央電視臺(tái)向全國現(xiàn)場直播，使得聽證會(huì)成為普通老百姓所熟知的話題。如今，聽證制度又一次被引入到行政許可領(lǐng)域，從而使聽證制度在我國適用范圍日益擴(kuò)大。行政許可聽證是指行政許可機(jī)關(guān)在作出是否準(zhǔn)予行政許可的決定之前，告知申請(qǐng)人或者利害關(guān)系人聽證權(quán)利，申請(qǐng)人或者利害關(guān)系人陳述意見、提供證據(jù)、申辯、質(zhì)證以及行政許可機(jī)關(guān)聽取意見、接納證據(jù)并作出相應(yīng)決定的程序法律制度。嚴(yán)格來說，聽證并不是一個(gè)獨(dú)立的行政許可程序，它只是行政許可審查過程中的一個(gè)
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政許可實(shí)施過程中，往往充斥著個(gè)人利益與公共利益的矛盾與沖突：對(duì)于某個(gè)具體的申請(qǐng)人來說，行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予許可的決定意味著其可以從事某種特定的活動(dòng)，即屬于一種受益性行政行為，申請(qǐng)人自然不會(huì)要求聽證；然而此時(shí)行政許可決定常常會(huì)對(duì)公共利益構(gòu)成潛在的威脅，如征地拆遷許可、排污許可一旦北批準(zhǔn)，廣大拆遷戶及污染源附近不特定居民的利益就會(huì)受損，且這種不利影響往往是長期的、全局性的。這可能使利害關(guān)系人的合法權(quán)益得不到有效保障。因此，一方面要在制定和修訂行政許可法律規(guī)范的過程中對(duì)是否設(shè)定聽證程序予以高度重視。另一方面，我國應(yīng)借鑒各國常用的兩大類標(biāo)準(zhǔn),從廣度和深度上拓展聽證的適用范圍。一是行為標(biāo)準(zhǔn), 其依據(jù)是行政行為的性質(zhì)和種類; 二是利益標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)是相對(duì)人在行政程序中的利益范圍。此兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是密不可分的。具體而言, 在確定某一行為是否適用聽證程序時(shí), 首先要看該行為是否對(duì)當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生不利影響, 其次要看這種不利行為是否侵害了法律賦予當(dāng)事人的合法權(quán)益, 最后還要看對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的侵害是否達(dá)到了嚴(yán)重程度。只要滿足了以上三個(gè)條件, 就可適用行政聽證。[3]
　　對(duì)于許可機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)舉行聽證的事項(xiàng)，行政許可法規(guī)定為“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系”的事項(xiàng)，對(duì)于此類事項(xiàng)，相對(duì)人提出申請(qǐng)的，許可機(jī)關(guān)即有組織聽證的義務(wù)。行政許可法對(duì)于應(yīng)申請(qǐng)舉行聽證的事項(xiàng)規(guī)定的較為原則，這給予許可機(jī)關(guān)較大的_裁量權(quán)，具有較強(qiáng)的靈活性。但弊端也是十分明顯的，它將會(huì)經(jīng)常發(fā)生相對(duì)人認(rèn)為某行政許可“直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系”，而許可機(jī)關(guān)認(rèn)為不是的情況。下面所舉的美國1946年“阿什巴克爾廣播公司訴聯(lián)邦電訊委員會(huì)案”就是以上弊端的具體體現(xiàn)，該案的基本案情如下：
　　聯(lián)邦電訊委員會(huì)先后收到兩個(gè)公司請(qǐng)求廣播執(zhí)照的申請(qǐng)，這兩個(gè)公司在鄰近不遠(yuǎn)的地方，而申請(qǐng)使用的頻率相同。由于兩個(gè)頻率互相干擾，所以電訊委員會(huì)只能批準(zhǔn)其中一個(gè)申請(qǐng)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的電訊法規(guī)定，批準(zhǔn)執(zhí)照的決定不用聽證，而拒絕批準(zhǔn)的決定必須舉行正式聽證。聯(lián)邦電訊委員未經(jīng)聽證，批準(zhǔn)其中一個(gè)申請(qǐng)，同時(shí)通知另一公司舉行聽證，后者不服提起訴訟，最高法院判決認(rèn)為聯(lián)邦電訊委員會(huì)的決定侵犯了被拒絕公司所享有的聽證權(quán)利，因?yàn)閷?duì)前一公司的實(shí)現(xiàn)批準(zhǔn)使得給予后一公司的聽證形同虛設(shè)。為了維護(hù)兩個(gè)當(dāng)事人的聽證權(quán)利，判決要求聯(lián)邦電訊委員會(huì)必須合并互相排斥的申請(qǐng)，舉行比較聽證，在聽取和審判各申請(qǐng)人的辯論和證據(jù)以后，才能作出決定。[4]
　　一般而言， “多人同時(shí)競爭的有數(shù)量限制的行政許可，給予申請(qǐng)人的行政許可將直接影響其相鄰權(quán)人、競爭對(duì)手甚至消費(fèi)者重大經(jīng)濟(jì)利益、重大環(huán)境利益的規(guī)劃許可、建設(shè)用地許可等無數(shù)量限制的行政許可等”[5]，應(yīng)當(dāng)視為直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系，但這在實(shí)踐中仍將可能被規(guī)避。這就需要借鑒行政處罰中對(duì)“較大數(shù)額罰款”的界定方法，對(duì)適用范圍以列舉的方法作出較為細(xì)致、明確的界定并確定評(píng)判的具體方法和制度，便于實(shí)施中的準(zhǔn)確把握。
　　此外，隨著媒體對(duì)聽證會(huì)的介入和不斷曝光，我們發(fā)現(xiàn)很多聽證會(huì)都流于形式，聽政結(jié)果與行政許可事項(xiàng)涉及的利害關(guān)系人的期望存在著較大差距（如春運(yùn)票價(jià)上漲聽證會(huì)），這也極大的挫傷了利害關(guān)系人參加聽證的積極性。聽證會(huì)作為現(xiàn)代決策形式，自推行以來至今少有實(shí)效，“聽而不證”幾成通病。廣州社情民意研究中心曾有一項(xiàng)調(diào)查表明：認(rèn)為聽證會(huì)對(duì)公民參與政府決策“沒有作用”、“作用不大”和“是形式主義”的受訪者三項(xiàng)合計(jì)竟占62.5％，其中15.5％的人認(rèn)為“是形式主義”。雖然聽證的本意是聽取證據(jù)，但聽證的內(nèi)容不可能不涉及基于證據(jù)事實(shí)的法律適用問題，當(dāng)事人參加聽證的目的，可能并非僅僅是因?yàn)槭聦?shí)問題，而是還希望通過聽證，對(duì)作為決定根據(jù)的法律問題進(jìn)行質(zhì)證和辯論，從而影響行政許可決定。如果聽證程序僅僅給予了當(dāng)事人討論案件的事實(shí)，而將擬適用的規(guī)范性文件排除在外，行政相對(duì)人就可能不知道行政許可行為是否或究竟適用了什么法律，是否應(yīng)該適用該法律，這勢必會(huì)影響到當(dāng)事人權(quán)利的行使，從而影響聽證的公正性。因此，聽證內(nèi)容不僅應(yīng)包括程序問題還應(yīng)包括實(shí)體問題。
　　二、適當(dāng)擴(kuò)大聽證參加人的范圍
　　為滿足聽證的公開和全面的要求，很多國家的聽證主體的范圍都有擴(kuò)大趨勢，比如日本《行政程序法》中規(guī)定：聽證主持人認(rèn)為必要時(shí)，即對(duì)非案件當(dāng)事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據(jù)的法令，認(rèn)為其與該不利益處分有利害關(guān)系時(shí)，聽證主持人可要求該利害關(guān)系人參加聽證程序，或者許可其參加該聽證程序的申請(qǐng)。依此 ……（未完，全文共8846字，當(dāng)前僅顯示2416字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《試論完善我國行政許可聽證制度》）