淺論《農(nóng)村土地承包法》的立法缺陷

　　農(nóng)村土地承包的核心是家庭承包，所以，《農(nóng)村土地承包法》的宗旨也是“為穩(wěn)定和完善家庭承包經(jīng)營的基礎、充分結合的雙層經(jīng)營_。”《農(nóng)村土地承包法》在第二章用了五節(jié)共３２條詳細規(guī)定了“家庭承包”的具體內(nèi)容，占《農(nóng)業(yè)承包法》６５條的將近二分之一，而在第三章僅用了７條規(guī)定了“其它方式的承包”，由此足見家庭承包在農(nóng)村土地承包、《農(nóng)村土地承包法》中的地位和份量�！掇r(nóng)村土地承包法》這種近乎畸形的立法結構，也彰影了其立法上的不足，即忽視了“其它方式的承包”的地位和作用。在《農(nóng)村土地承包法》中對“其它方式的承包”規(guī)定的不夠詳盡、具體，缺乏可操作性和指導性，不能從立法上解決“其它方式的承包”在實踐中存在的矛盾和問題。尤其是和“家庭承包”相比，明顯短腿，這恐怕是《農(nóng)業(yè)承包法》存在的最明顯的缺陷與不足。現(xiàn)以農(nóng)村土地承包的發(fā)包主體和發(fā)包原則這兩《農(nóng)村土地承包法》中的最核心問題為例詳述于后。
　　一、《農(nóng)村土地承包法》在發(fā)包主體上做出了與《土地管理法》不盡一致的規(guī)定，制度設計缺陷使發(fā)包主體糾紛大量發(fā)生。
　　《土地管理法》第１０條規(guī)定：“
……（新文秘網(wǎng)http://jey722.cn省略742字，正式會員可完整閱讀）……　
　而《農(nóng)村土地承包法》卻是從承包方式的角度對發(fā)包主體做了劃分和規(guī)定�！掇r(nóng)村土地承包法》將《土地管理法》的上述內(nèi)容規(guī)定在了第二章“家庭承包”中，而在第三章“其它方式的承包”中，卻沒有發(fā)包主體的規(guī)定，而《農(nóng)村土地承包法》中又沒有“家庭承包”中關于發(fā)包主體的規(guī)定適用“其它方式的承包”，這顯然在立法結構和技術上出現(xiàn)了缺失。在從內(nèi)容上看，就發(fā)包主體問題，《農(nóng)村土地承包法》也做了與《土地管理法》不盡一致的規(guī)定。
　　《農(nóng)村土地承包法》第１２條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權�！�
　　如果把《農(nóng)村土地承包法》的上述規(guī)定和《土地管理法》第１０條加以對照，就會發(fā)現(xiàn)有以下不同：
　　１沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)民集體所有土地的發(fā)包主體。
　�。勃痹诒Ａ袅恕锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定的第一、二種發(fā)包主體的同時，又規(guī)定了“村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地所有權�！倍鴨栴}也就出在這里。照此規(guī)定，分屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，也可以由“村集體經(jīng)濟組織或村民委員會發(fā)包”，只是“不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地所有權�！比绻娴娜绱�，問題也便由此而來：
　�。煟保牎锻恋毓芾矸ā芳霸摲ā⒃摋l也明確規(guī)定了“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包”，有何必要再規(guī)定村集體經(jīng)濟組織或村民委員會去發(fā)包已經(jīng)“分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的”土地﹖
　�。煟玻爮耐恋厮袡�、使用權的角度，《土地管理法》應是基本法，《農(nóng)村土地承包法》的級別、效力應在《土地管理法》之下；從農(nóng)村土地承包的角度，《農(nóng)村土地承包法》是特別法，而《土地管理法》是一般法。雖特別法優(yōu)先適用于一般法，但并沒有規(guī)定特別法有權違背一般法。從上位法、下位法及一般法、特別法的角度看，《農(nóng)村土地承包法》不能違背或突破《土地管理法》的一般規(guī)定，尤其是在沒有必要性的時候。
　�。煟常犕恋氐乃袡�，包括農(nóng)民集體所有的所有權，依照《土地管理法》的規(guī)定，應由縣級以上人民政府確權登記造冊并核發(fā)證書，村集體經(jīng)濟組織或村民委員會在發(fā)包不屬于它的土地時，沒有改土地權屬的可能，該項規(guī)定顯無必要。
　�。煟矗犜擁椧�(guī)定不但無必要，顯然也在人為地制造了矛盾和糾紛。本屬村內(nèi)集體經(jīng)濟組織所有，也本該由村內(nèi)集體經(jīng)濟組織或村民小組發(fā)包，該項規(guī)定卻允許由村集體經(jīng)濟組織發(fā)包，由此產(chǎn)生了矛盾和糾紛是顯而易見的。如果雙方都要發(fā)包怎么辦﹖如果一方不同意而另一方發(fā)包又該如何處理﹖《農(nóng)業(yè)土地承包法》卻沒有了下文，由此埋下了糾紛的隱患。實踐中此類糾紛較為常見，而陳海英訴海南省萬寧市收回承包經(jīng)營權證糾紛則具有典型性。
　　１９９７年陳海英與萬寧市禮紀鎮(zhèn)茄新村委會簽訂了位于該村送子洋的３０畝土地的承包合同，并于２０００年由萬寧市政府核發(fā)了承包經(jīng)營權證。２０００年，海南南洋蘆薈美國有限公司為了大面積種植蘆薈，向萬寧市政府提出了受讓包括爭議土地在內(nèi)的１０００多畝土地的申請。萬寧市政府為茄新村委會下屬第一、二、三、四、六、九、十、十一、十二等九經(jīng)濟社核發(fā)了包括爭議土地在內(nèi)的土地所有權證書，九經(jīng)濟社將其所有的集體土地使用權依《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》出讓給了南洋蘆薈公司，萬寧市政府依法為蘆薈公司了頒發(fā)了集體土地使用權證。蘆薈公司在開發(fā)過程中，發(fā)現(xiàn)九經(jīng)濟社依法出讓的土地上還設定了陳海英等人的承包經(jīng)營權沒有解除，蘆薈公司因就補償問題未與陳海英達成一致，萬寧市政府便以茄新村委會無權發(fā)包爭議土地給陳海英為由，收 ……（未完，全文共5930字，當前僅顯示2082字，請閱讀下面提示信息。收藏《淺論《農(nóng)村土地承包法》的立法缺陷》）