村干部的策略行為與村委會(huì)的職能偏離

關(guān)鍵詞：村干部，村委會(huì)，策略行為，職能偏離，村民自治
　　一問題的提出
　　隨著村民自治制度的實(shí)行和村民委員會(huì)的成立，農(nóng)村基層社區(qū)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，這對新型的農(nóng)村社會(huì)秩序和社會(huì)治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會(huì)這一新型農(nóng)村社區(qū)組織的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)組織形式發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，促使農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變遷，農(nóng)村社會(huì)的這種結(jié)構(gòu)性變遷也正是我國社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)重要方面。
　　從問題的角度來研究新制度對于村民自治研究或許更具有現(xiàn)實(shí)意義。在當(dāng)前村民自治制度實(shí)行過程中的一個(gè)十分重要的問題就是，作為村民自治組織的村民委員會(huì)在實(shí)際運(yùn)作中的職能偏離，即其實(shí)際行為對于其職能實(shí)施本旨的偏離問題。這種偏離有多方面的表現(xiàn)，比如：并非行政機(jī)構(gòu)的村民委員會(huì)過多執(zhí)行行政任務(wù)，社區(qū)公益職能實(shí)施不力；村委會(huì)越權(quán)代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能；村委會(huì)及村干部僭越村民會(huì)議的決策權(quán)，變村民自治為村委會(huì)自治或村干部自治；對國家政策法規(guī)歪曲執(zhí)行等。村委會(huì)職能實(shí)施中的這種偏離不僅對村民自治的制度化發(fā)展帶來不良影響，也對農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)和生活造成一定的現(xiàn)實(shí)危害，有必要研究這一現(xiàn)象產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因，從而通過對這種現(xiàn)象的分析發(fā)現(xiàn)村民自治制度實(shí)行中的某些結(jié)構(gòu)瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關(guān)改革措施的必要性和可能性。
　　目前，村民自治問題已經(jīng)引起了包括社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等在內(nèi)的諸多社會(huì)科學(xué)研究者的重視，對于村委會(huì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問題現(xiàn)有研究主要有兩種思路：“國家與社會(huì)”視角和“村干部角色”視角。
　　“國家與社會(huì)”視角的研究僅僅用國家與
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權(quán)利和義務(wù)，這些權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成了村委會(huì)職能的核心。村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權(quán)利和義務(wù)在履行中的偏離。
　　村委會(huì)的權(quán)利偏離
　　就村委會(huì)的權(quán)利行使來看，其偏離表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是權(quán)利的缺失，即制度規(guī)定的權(quán)利在職能實(shí)施中被侵犯而得不到行使；二是權(quán)利的僭越，即在職能實(shí)施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利。以下分別從這兩個(gè)方面來看村委會(huì)職能實(shí)施中權(quán)利的偏離。
　　權(quán)利的缺失
　　村委會(huì)在實(shí)際工作中經(jīng)常會(huì)遇到的問題是其自治權(quán)利受到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的侵犯使其權(quán)利發(fā)生缺失。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會(huì)工作和村民自治進(jìn)行行政干預(yù)，這特別突出地表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)事務(wù)權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、人事權(quán)等屬于村委會(huì)的自主權(quán)利的非法干預(yù)上：
　　第一，事務(wù)權(quán)。主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的民主決策權(quán)利，用行政命令代替村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）決定屬于村莊自身的事務(wù)，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經(jīng)濟(jì)收益及使用、分配，村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集，村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、村民的承包經(jīng)營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項(xiàng)，本該由村民會(huì)議決定，但在不少地方，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定征繳，統(tǒng)一管理和使用的。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，即以下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)、簽訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃責(zé)任書甚或通過行政命令的形式，強(qiáng)制村委會(huì)和農(nóng)民如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什么以及達(dá)到什么樣的指標(biāo)要求。例如，時(shí)常見諸媒體的“逼農(nóng)致富”事件就反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民和村集體的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，在一些地方，甚至因此造成干群嚴(yán)重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會(huì)的控制在方式上還表現(xiàn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般任鄉(xiāng)黨委副書記通過對村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)。
　　第二，財(cái)務(wù)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級財(cái)務(wù)管理。支配村委會(huì)的最好辦法，莫過于控制村級公共財(cái)政。目前在許多地方實(shí)行的“村財(cái)鄉(xiāng)管”或“村帳鄉(xiāng)理”辦法就是頗受爭議的現(xiàn)象。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理、整頓村級財(cái)務(wù)，加強(qiáng)村級財(cái)務(wù)監(jiān)督、管理為名，實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”干涉乃至控制村級財(cái)務(wù)管理，最終達(dá)到間接支配村委會(huì)的目的。從各地的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常通過以下幾種方式對村級財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性意見，進(jìn)行間接監(jiān)控；二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費(fèi)后，向村干部發(fā)放工資或獎(jiǎng)金，進(jìn)行直接監(jiān)控；三是實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度，對村委會(huì)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行全面監(jiān)控。
　　第三，人事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級人事安排。為了達(dá)到支配或控制村委會(huì)的目的，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)候選人的提名、競選和投票的各個(gè)選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設(shè)法使自己看中的候選人當(dāng)選。如果還不能達(dá)到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結(jié)果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會(huì)主任和村委會(huì)其他干部。從筆者實(shí)地調(diào)研的兩個(gè)村的情況來看，在村委會(huì)選舉中也都存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響和作用。除了影響和控制村委會(huì)選舉之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村委會(huì)人事權(quán)的另一個(gè)做法是對于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。
　　權(quán)利的僭越
　　村委會(huì)權(quán)利行使中的偏離還表現(xiàn)為權(quán)利的僭越，即村委會(huì)在職能實(shí)施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利，也就是越權(quán)行事，其中主要是僭越村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的權(quán)利以及僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利。
　　村委會(huì)僭越村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的權(quán)利。
　　《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第十八條規(guī)定“村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村民會(huì)議每年審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，并評議村民委員會(huì)成員的工作。”這就是說，村民會(huì)議是村民實(shí)行自治的權(quán)利機(jī)構(gòu)，村委會(huì)是村民實(shí)行自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。二者的關(guān)系首先體現(xiàn)在：一是村委會(huì)執(zhí)行村民會(huì)議的決定。重要問題由村民會(huì)議決定，而不是由村委會(huì)決定。對于涉及全體村民利益的事項(xiàng)，村委會(huì)必須提請村民會(huì)議討論決定。關(guān)于需由村民會(huì)議討論決定的具體事項(xiàng)，村組法也做了規(guī)定。另外，村組法第二十一條規(guī)定“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人�！庇纱丝梢�，村民代表會(huì)議是特殊情況下村民會(huì)議的補(bǔ)充形式，其行使的權(quán)利來自村民會(huì)議的授權(quán)。所以，總地來說，關(guān)系村民利益的重要事項(xiàng)的決策權(quán)利在村民會(huì)議，至少應(yīng)該在由村民會(huì)議授權(quán)的村民代表會(huì)議，而不在村民委員會(huì)。
　　但是，在實(shí)際工作中，村委會(huì)時(shí)常僭越村民會(huì)議的決策權(quán)，形成虛置村民會(huì)議的局面，
　　這種現(xiàn)象被一些學(xué)者稱為“村委會(huì)自治”，有的實(shí)際上就是少數(shù)村干部的自治，其實(shí)質(zhì)是侵犯了村民的自治權(quán)利。
　　村委會(huì)僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利
　　依照制度規(guī)定，村委會(huì)具有一定的經(jīng)濟(jì)職能，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會(huì)并不具有直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)利，村級組織中集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有這種權(quán)利，而村委會(huì)依法應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第五條對此有明確規(guī)定。但在當(dāng)前的村民自治實(shí)踐中，村委會(huì)常常僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營權(quán)，直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。
　　在農(nóng)村改革前，人民公社既是基層_組織又是基層經(jīng)濟(jì)組織，成為“政社合一”的組織，而人民公社_下的生產(chǎn)大隊(duì)也同時(shí)具有政治組織和經(jīng)濟(jì)組織雙重身份，因而是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與者。與此不同，農(nóng)村改革后“政社合一”的_被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只作為 ……（未完，全文共16678字，當(dāng)前僅顯示3000字，請閱讀下面提示信息。收藏《村干部的策略行為與村委會(huì)的職能偏離》）