淺論我國(guó)信訪制度的改革（3）

淺論我國(guó)信訪制度的改革（3）

續(xù)2

四、我國(guó)信訪制度改革的設(shè)想

(一)我國(guó)信訪制度存在及改革的必要性

1、我國(guó)信訪制度存在的必要性
作為一項(xiàng)法律制度，信訪制度的出現(xiàn)并長(zhǎng)期存在卻不是偶然的。德國(guó)著名的哲學(xué)家黑格爾曾說(shuō)過(guò)“存在即是合理”，一種新事物的出現(xiàn)并存在肯定有其一定的合理性。信訪制度的出現(xiàn)亦然。正如蘇力所說(shuō)，“一種制度得以長(zhǎng)期且普遍地堅(jiān)持，必定有其存在的理山，即具有語(yǔ)境化的合理性”。信訪制度切合我國(guó)的政治_及墓本國(guó)情，并有其發(fā)揮作用的空問(wèn)。
C1)信訪是公民表達(dá)自山的一種途徑，是公民的一項(xiàng)重要的民主權(quán)利。表達(dá)_是現(xiàn)代民主制度的基石，也是現(xiàn)代憲政制度的起點(diǎn)，它是一種最重要的公民權(quán)利和政治權(quán)利。《世界人權(quán)宣言》規(guī)定一人人有權(quán)享有主張和表達(dá)自山;這種權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自山，和通過(guò)任何媒介尋求接受、傳遞信息和思想的_。信訪是實(shí)現(xiàn)表達(dá)自山的一種重要方式。我國(guó)政府于1998年10月止式簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，由于這一((公約》是保證((世界人權(quán)宣一言》具體實(shí)現(xiàn)的基本人權(quán)公約，這說(shuō)明我國(guó)政府基本上認(rèn)可表達(dá)自山的概念及保護(hù)表達(dá)_的法律意義。我國(guó)《憲法》和《信訪條例》也規(guī)定了，信訪是憲法的民.主權(quán)利。既然信訪是公民的一種重要表達(dá)自山的途徑，是公民的一項(xiàng)民勝權(quán)利，那么這種權(quán)利是不可被取消的。一且取消信訪制度，政府與群眾聯(lián)系的橋梁和通道將被堵塞，黨和政府確立的“為人民服務(wù)”的宗旨將無(wú)從體現(xiàn)，以人為本、構(gòu)建和諧社會(huì)將成為空談，這在政治上相當(dāng)危險(xiǎn)。
(2)信訪是個(gè)體權(quán)利對(duì)公共權(quán)力的控制，是公民監(jiān)督行_、司法權(quán)的有效途徑，也是公民尋求權(quán)利救濟(jì)不可缺少的補(bǔ)充方式。在目前法制尚不完善的前提卜，信訪仍是一種替代性的糾紛解決辦法。從信訪活動(dòng)的實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前社會(huì)上一些熱點(diǎn)問(wèn)題的信訪，如:拆遷、非法集資、社會(huì)保障、企業(yè)改制等，都直接因行政不當(dāng)、違法行政而引起;人事?tīng)?zhēng)議、歷史遺留問(wèn)題、退伍安置及待遇問(wèn)題，尚游離于行政復(fù)議、訴訟等法定渠道之外，仍要必要通過(guò)信訪渠道，通過(guò)信訪機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)政府有關(guān)職能部門拿出處理意見(jiàn)或方案，或提請(qǐng)政府研究解決，若不服，還可通過(guò)復(fù)查復(fù)核途徑尋求進(jìn)一步救濟(jì)解決。再加上行政訴訟執(zhí)行難、行政干預(yù)企業(yè)破產(chǎn)等行政干預(yù)司法的間接原因，導(dǎo)致現(xiàn)時(shí)信訪事件
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、找上級(jí)__巨訪的傳統(tǒng)思想，不利于樹(shù)立通過(guò)復(fù)議、訴訟等正式法律渠道尋求救濟(jì)的法治觀念，也不利于改變國(guó)家機(jī)關(guān)_U作人員習(xí)慣于依賴領(lǐng)導(dǎo)批示、指示辦事的傳統(tǒng)卜作思維。作為一種非正式程序，由于現(xiàn)行信訪缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范和實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，隨意性大。“鬧才能解決”的慣勢(shì)，誘發(fā)了大量社會(huì)性的非法律尋求救濟(jì)行為，如越級(jí)_丘訪、_上訪。這些無(wú)疑對(duì)國(guó)家的法治建設(shè)造成很大的負(fù)面影響。
現(xiàn)行信訪出現(xiàn)的問(wèn)題集中反映了我們國(guó)家整個(gè)權(quán)利救濟(jì)體系的建設(shè)滯后于社會(huì)發(fā)展的要求這一基本事實(shí)。最勝要的表現(xiàn)就是在國(guó)家發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)程中，信訪救濟(jì)的主導(dǎo)地位未及時(shí)讓位于司法救濟(jì)，信訪救濟(jì)機(jī)制未及時(shí)納入法制化軌道。
通過(guò)以上分析信訪制度存在的問(wèn)題及原因，現(xiàn)行信訪制度本身存在設(shè)計(jì)和運(yùn)行以及本質(zhì)__h的缺陷，信訪制度存在諸多缺陷己不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)形勢(shì)的需要，信訪人的合法權(quán)利得不到有效及時(shí)的保護(hù);這種局面如果持續(xù)下去，制度困境持續(xù)存在，社會(huì)將更加不穩(wěn)定，不利于推進(jìn)依法_的方略，不利于我國(guó)國(guó)際地位的提升，影響著法_家建設(shè)的進(jìn)程。故應(yīng)對(duì)信訪制度進(jìn)行改革，以制度創(chuàng)新來(lái)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

(二)我國(guó)信訪制度改革的基本思路
我國(guó)信訪制度的問(wèn)題，是一個(gè)綜合的社會(huì)性制度危機(jī)，它涉及到民主政治制度建設(shè)問(wèn)題、人民代表大會(huì)制度的權(quán)威問(wèn)題、政治_改革的問(wèn)題，也涉及到司法的公正與效率的問(wèn)題、訟訴成木問(wèn)題、社會(huì)矛盾與糾紛的解決機(jī)制問(wèn)題，還涉及到提高執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)、普及法律知識(shí)、防止當(dāng)事人訴權(quán)濫用等等，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)_L程。我國(guó)日前信訪制度班_}現(xiàn)的困境不是偶然的，它是長(zhǎng)期沉積問(wèn)題的暴露，是我們的國(guó)家_沒(méi)有能力在短期內(nèi)解決大量公民權(quán)利方面積壓的))義欠賬，也是我們依法_進(jìn)程中不可避免的，必然面對(duì)的。我國(guó)信訪制度的改革必須要同以上問(wèn)題的改革相適應(yīng)，彼此相互影響，相互促進(jìn)。因此有必要給我國(guó)信訪制度改革明確近期日標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)，近期目標(biāo)是逐步弱化信訪制度的功能尤其是公民權(quán)利救濟(jì)功能，讓信訪案件逐步分門別類各自進(jìn)入應(yīng)進(jìn)的渠道，逐步讓信訪制度退出在社會(huì)政治生活中的“l(fā)角”地位。遠(yuǎn)期目標(biāo)是把公民權(quán)利救濟(jì)的功能徹底分離出來(lái)，把信訪制度建成純粹的表達(dá)民意的機(jī)制。改革的基本思路是:
1、縮小信訪外延，弱化信訪功能
不管是1995年還是2005年的《信訪條例》在對(duì)信訪事項(xiàng)的規(guī)定_卜都顯得過(guò)于籠統(tǒng)，不具體，也正因如此，信訪的外延被無(wú)限擴(kuò)大，有參與類信訪、求決類信訪，還有訴訟類信訪等，兒乎包括了社會(huì)政治生活的方方面面。外延的擴(kuò)大等同于數(shù)量的增加。對(duì)信訪制度改革首先就是要縮小信訪外延，規(guī)范信訪受理的事項(xiàng)，對(duì)于權(quán)利救濟(jì)的事項(xiàng)除了現(xiàn)有的其它救濟(jì)渠道不能受理的信訪可以受理以外，其余的都應(yīng)山司法救濟(jì)等其它救濟(jì)渠道受理，不能因?yàn)橐詰岩善渌葷?jì)渠道的效率和公正為山而無(wú)端擴(kuò)大信訪外延。誠(chéng)然，我國(guó)現(xiàn)階段包括司法機(jī)制在內(nèi)的其它救濟(jì)渠道確實(shí)存在許多涉效率和公正的問(wèn)題，諸如人員素質(zhì)不高、裁判不公、腐敗現(xiàn)象存在等，這些問(wèn)題的克服還需要不斷推動(dòng)法治的進(jìn)程。有人認(rèn)為司法機(jī)制存在著不公、存在著腐敗，所以不信任它，轉(zhuǎn)而重視信訪，但我國(guó)的司法機(jī)制相對(duì)于信訪機(jī)制來(lái)說(shuō)要成熟和完善得多，司法機(jī)制存在的問(wèn)題只有通過(guò)不斷的規(guī)范來(lái)解決，但是拋棄司法而另起爐灶決不是明智之舉，又有什么機(jī)制來(lái)保證信訪制度的公正與效率呢?司法機(jī)制出現(xiàn)的問(wèn)題，在信訪機(jī)制中也完全可能出現(xiàn)，甚至可能更嚴(yán)重，畢竟在沒(méi)有程序中產(chǎn)生的腐敗和不公正比在有較完善的程序中產(chǎn)生的腐敗和不公正要可怕得多。
縮小信訪外延的目的，就在于弱化信訪的功能，信訪制度誕生之初是按收集和傳達(dá)老白姓民意而作的‘種制度設(shè)士}，相當(dāng)于一個(gè)秘書(shū)的角色，但現(xiàn)在卻成了老白姓最后的一種救濟(jì)方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至司法救濟(jì)的最后一利，救濟(jì)方式，信訪制度在功能發(fā)生錯(cuò)位的發(fā)展歷史中，功能不斷強(qiáng)大，這是我國(guó)法治化建設(shè)滯后所造成的，在我們?yōu)榧涌旖ㄔO(shè)社會(huì)__k義法_家的今天，應(yīng)該還原信訪制度本來(lái)面目，但這是魂個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，我們的信訪制度改革的必須朝著逐步弱化信訪功能的日標(biāo)前進(jìn)。信訪功能弱化后，要強(qiáng)化司法機(jī)制等渠道的功能，確保公民的合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

2、賦子信訪制度預(yù)防的功能
解決“信訪洪峰”是現(xiàn)實(shí)的需要，在“穩(wěn)定壓倒一切”的前提下，特殊時(shí)期采用“特別的辦法”，這也是我國(guó)_多年來(lái)的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，但是“特別的辦法”決不是長(zhǎng)遠(yuǎn)的辦法，它甚至?xí)刮覀兊姆ㄖ谓ㄔO(shè)倒退，新的《信訪條例》存在的重大缺陷之一就是它沒(méi)有預(yù)防信訪量增加的功能，1995年《信訪條例》更是如此。
新《信訪條例》在加大辦理信訪案件力度方面著力不少，這對(duì)處理“信訪洪峰”中己有案件有好處，但這反過(guò)來(lái)也會(huì)進(jìn)一步刺激信訪量的增加，對(duì)于信訪人來(lái)說(shuō)，既然這個(gè)渠道方便、快捷、效率高，那還有什么理山去尋求其它的渠道呢?當(dāng)然，不管司法制度還是信訪制度的設(shè)計(jì)都是以維護(hù)公民的合法權(quán)利為前提的，但是新《信訪條例》在高效解決信訪人的訴求的同時(shí)，有誰(shuí)又能保證大眾的_利益或其他公民的合法利益是否已受侵犯?由此是否又會(huì)產(chǎn)生新的信訪呢?這是一個(gè)進(jìn)退兩難的問(wèn)題，解決的方法在于賦予信訪制度預(yù)防的功能，通過(guò)有效的預(yù)防達(dá)到減少信訪量的日的，這是一個(gè)符合法治精神的手段。這所說(shuō)的預(yù)防就是要明確規(guī)定應(yīng)該由司法或行政等其它權(quán)利救濟(jì)渠道受理的事項(xiàng)，信訪機(jī)構(gòu)不能受理。只能以要式形式告知信訪人，凡是違反規(guī)定受理的要追究責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任。同時(shí)規(guī)定信訪人接到告知后應(yīng)及時(shí)到省管轄的部門提出自己訴求，信訪部門不再另行告知，這樣做的結(jié)果會(huì)減少信訪量，但可能會(huì)增加司法機(jī)制管轄的訴訟案件數(shù)最。
讓司法部門來(lái)承擔(dān)這樣的壓力，不管是從程序的完善方面考慮，還是從機(jī)制的健全方面考慮，相對(duì)來(lái)說(shuō)都應(yīng)放心得多，最關(guān)鍵的是它是按法治化的要求來(lái)進(jìn)行的。
從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，訴訟案件的增加是一個(gè)國(guó)家邁向法治化的一個(gè)明顯特點(diǎn)，當(dāng)公民有訴求的時(shí)候首先想到的是法律、是法院，那么我們法治社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程肯定又邁進(jìn)了關(guān)鍵的一大步。
要使信訪制度的預(yù)防功能充分實(shí)現(xiàn)，還須強(qiáng)化對(duì)行政部門__仁作人員的行政責(zé)任追究制，特別是強(qiáng)化在制度中對(duì)行政部門.I}作人員的法律責(zé)任追究制，對(duì)于在行政仁作中侵害他人合法權(quán)利的都應(yīng)付出相應(yīng)代價(jià)，這就體現(xiàn)在對(duì)行政和法律責(zé)任追究中，這是治本之策。

3、最終實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)功能與信訪制度的徹底分離
我國(guó)信訪制度改革的是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，而這個(gè)過(guò)程的長(zhǎng)短取決于我國(guó)法治化的進(jìn)程，當(dāng)我國(guó)法律制度步入成熟，行政復(fù)議、行政訴訟、司法審判真止樹(shù)立權(quán)威后，公民的權(quán)利救濟(jì)渠道也應(yīng)該相應(yīng)的步入正軌，回歸到正確的法律、行政軌道_卜來(lái)，實(shí)現(xiàn)與信訪制度的徹底分離。這個(gè)過(guò)程是一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的進(jìn)程，在這樣的過(guò)程中，我們必須要處理好法治化和公民權(quán)利救濟(jì)的關(guān)系，法治化要求公民的權(quán)利救濟(jì)應(yīng)通過(guò)行政復(fù)議和法律訴訟等合法方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，然而現(xiàn)實(shí)情況是這樣的渠道由于自身的原因而無(wú)法完全承載起這樣的責(zé)任，而公民權(quán)利救濟(jì)是為了保障公民權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)，這也是法治思想的本質(zhì)要求，如果無(wú)法實(shí)現(xiàn)這樣的一個(gè)目的，理論上再好的制度也是蒼白無(wú)力的。因此，信訪制度作為一種公民的權(quán)利救濟(jì)渠道在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)還是要保留和開(kāi)通的，但是我們改革方向必須是逐步把權(quán)利救濟(jì)功能從信訪制度中分離出來(lái)，終極目標(biāo)是徹底分離，不能偏離這個(gè)方向，否則就是倒退。①
(三)我國(guó)信訪制度改革的發(fā)展定位
目前我國(guó)的信訪制度是進(jìn)退兩難:一方面，信訪制度如果不進(jìn)一步細(xì)化和完善，擴(kuò)大信訪機(jī)構(gòu)職權(quán)，增加可操作性，那么“信訪洪峰”問(wèn)題將無(wú)法解決，短時(shí)間內(nèi)要讓司法機(jī)關(guān)單獨(dú)介入處理這些問(wèn)題，那是免為其難的，而讓信訪問(wèn)題造成社會(huì)危機(jī)，動(dòng)搖_，那也是決不可取的。另一方面，信訪制度如果進(jìn)步細(xì)化，特別在程序_h更加“司法化”，那么又會(huì)形成兩套交叉、雷同的裁決機(jī)制并行的尷尬局面。用現(xiàn)實(shí)、發(fā)展的眼光看，近期應(yīng)給我國(guó)信訪制度定位為:是公民政治參與的重要手段，是公民利益表達(dá)的重要渠道，是公民權(quán)利救濟(jì)的補(bǔ)充方式。
(}IJ從長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)來(lái)看，要取消信訪制度 ……（未完，全文共23608字，當(dāng)前僅顯示4246字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《淺論我國(guó)信訪制度的改革（3）》）