公共治理模式下我國(guó)信訪制度完善途徑探究（2）

　　公共治理模式下我國(guó)信訪制度完善途徑探究（2）
　　
　　
　　續(xù)1
　　
　　3信訪人，地方政府和國(guó)家的利益博弈一一信訪制度的現(xiàn)代境遇在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)_確立后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了日新月異的變化。與此相對(duì)應(yīng)的社會(huì)管理格局也步入了公共治理模式的確立過(guò)程中。在公共治理型社會(huì)管理格局的背景下，不同主體的政治利益日益分化，信訪實(shí)踐中的各方主體同樣基于各自利益在行動(dòng)中尋求自己的利益獲得。本文以博弈理論對(duì)公共治理模式下信訪實(shí)踐中的參與主體所選擇的行動(dòng)進(jìn)行描述和分析，剖析信訪制度成為利益博弈工具的誘因。
　　博弈論(GameTheory)是一種關(guān)于理性行為主體策略相互作用的理論，所以所有的博弈論分析模型中，基本實(shí)體是參與人�！皡⑴c人”一般是指一個(gè)博弈過(guò)程中的決策主體，其目的是通過(guò)決策行動(dòng)以求自身最優(yōu)效用水平。決策主體可以是自然人，也可能是團(tuán)體，如組織，國(guó)家等�！霸诂F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，一切涉及到人們之間利益沖突與一致的問(wèn)題，一切關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題都可以成為博弈論的研究對(duì)象。那么，“信訪問(wèn)題”也必然可以。在信訪博弈過(guò)程中涉及到三個(gè)決策主體:信訪人，地方政府和國(guó)家。每個(gè)決策主體通過(guò)_的決策行動(dòng)，積極使自己的效用或者利益最大化。與此同時(shí)，各方?jīng)Q策主體還存在著策略選擇的可能，在信訪與控制信訪的博弈過(guò)程中，三方所采取的行動(dòng)都會(huì)影響到對(duì)方的行動(dòng)。
　　
　　3.1信訪人的信訪技巧信訪人是信訪博弈中重要的一方，他們是信訪活動(dòng)的最終行動(dòng)者。在2002年5月的《新聞周刊》中有這樣一組數(shù)據(jù)來(lái)反映信訪人的組成:“上訪者中62%是農(nóng)民，82%是40歲以上的中老年人……;z:}從數(shù)據(jù)上我們可以看出，無(wú)論從政治角度還是經(jīng)濟(jì)角度上說(shuō)，信訪人在當(dāng)前信訪實(shí)踐中都是不容置疑的弱勢(shì)_，他們的政治權(quán)，話語(yǔ)權(quán)等資源嚴(yán)重I}乏。為了維護(hù)自己的權(quán)益，信訪制度成為了這個(gè)弱勢(shì)_的制度工具，并被加以靈活運(yùn)用。
　　
　　3.1.1以法尋權(quán)伴隨者社會(huì)管理格局由國(guó)家管理模式向公共治理模式的轉(zhuǎn)型，信訪環(huán)境也在發(fā)生變化。信訪人愈發(fā)意識(shí)到要運(yùn)用法律和國(guó)家政策與地方政府或信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行博弈，以尋求自己的權(quán)益。誠(chéng)如于建嶸研究員對(duì)十幾年來(lái)中國(guó)農(nóng)民_行為形式變化的總結(jié):“在1992年以前，農(nóng)民的多數(shù)抗?fàn)幨恰跽呤降娜粘５挚埂问剑粗饕詡�(gè)人行為為主，無(wú)計(jì)劃和協(xié)作，采用低調(diào)策略，不與權(quán)威發(fā)生正面沖突，是典型的‘機(jī)會(huì)主義’抗?fàn)?從1992年到1998年期間，農(nóng)民的抗?fàn)幙梢愿爬椤戏ǹ範(fàn)帯涮攸c(diǎn)是利用中央政府的政策來(lái)對(duì)抗地
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　3.2地方政府的應(yīng)訪技巧在當(dāng)前信訪_下，地方政府特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)_常常處于非常尷尬的位置，一方面中央政府基于_方面的考慮，嚴(yán)格要求把公眾矛盾和利益糾紛解決在基層，另一方面，由于信訪自身功能的有限性導(dǎo)致問(wèn)題解決效率低下，引起信訪人對(duì)地方政府解決問(wèn)題能力的置疑，為了實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求，而采取行動(dòng)向上級(jí)政府反映情況，尋求答案�；诂F(xiàn)實(shí)的嚴(yán)峻形勢(shì)，地方政府形成了自己的一套應(yīng)訪策略。
　　
　　3.2.1捂下瞞上信訪制度作為司法和行政之外第三種公眾參與的信息反映通道，發(fā)揮制度功能的最基本方式就是信息的上傳下達(dá)。信訪活動(dòng)中的參與人都是信息的持有者和接收者。
　　但是在現(xiàn)實(shí)情況中，不同的參與人對(duì)信息的持有程度往往是存在差異的。特別是相對(duì)于信訪人這個(gè)弱勢(shì)_而言，地方政府往往在信息占有方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。這就造成信訪人渴望通過(guò)其反映的信息而實(shí)現(xiàn)自己的最大利益訴求與地方政府或者信訪機(jī)構(gòu)利用自身信息優(yōu)勢(shì)實(shí)施行動(dòng)來(lái)追逐自身利益最優(yōu)化并造成信訪人利益訴求無(wú)法或者有所折扣的實(shí)現(xiàn)之間的矛盾。從博弈論角度來(lái)看，這種狀態(tài)不是一個(gè)穩(wěn)定的均衡狀態(tài)。那么作為理性的博弈雙方勢(shì)必會(huì)進(jìn)行互動(dòng)決策，實(shí)現(xiàn)策略均衡。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府就會(huì)利用自身信息占有程度的天然優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用“捂下”和“瞞上”的博弈策略進(jìn)行利益追求和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。
　　捂下。顧名思義就是地方政府針對(duì)信訪人而采取的博弈策略。這種應(yīng)訪策略有兩個(gè)目的:一方面是防止信訪群眾采取過(guò)激行動(dòng)，保證社會(huì)秩序的穩(wěn)定，最大限度地杜絕越級(jí)上訪，集體上訪甚至是_上訪等事件的發(fā)生;另一方面，是對(duì)所轄民眾包括信訪人進(jìn)行必要的信息控制，人為形成信息差異化，而這種差異往往導(dǎo)致信訪人相關(guān)權(quán)益受到侵害。比如一些地方政府，特別是鄉(xiāng)村一級(jí)的政府，利用農(nóng)民信息匾乏的劣勢(shì)，對(duì)相關(guān)惠民政策或者法律法規(guī)進(jìn)行斷章取義，片面的執(zhí)行上級(jí)政策，以求自己獲得更大利益，這就是現(xiàn)存的農(nóng)民負(fù)擔(dān)越減越重的怪現(xiàn)象的重要誘因，同樣也是鄉(xiāng)村上訪事件頻繁發(fā)生的緣由。
　　瞞上。顧名思義就是地方政府針對(duì)上級(jí)政府或者監(jiān)督部門(mén)所采取的博弈策略。這種做法的根本目的就是對(duì)上級(jí)政府或者監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行問(wèn)題信息淡化，把應(yīng)該上報(bào)的事情進(jìn)行淡化處理或者隱瞞處理，造成信息上傳失真。由于信訪工作要求問(wèn)題本地化處理，并經(jīng)常會(huì)有監(jiān)督組進(jìn)行實(shí)地查訪，因此，作為信訪工作的直接處理部門(mén)，地方政府就會(huì)盡量做好接待工作，努力將大事化小，小事化了，嚴(yán)格控制有可能導(dǎo)致自身利益損失的真實(shí)信息反映在上級(jí)督察過(guò)程中。
　　
　　3.2.2“軟”措施和“硬”措施在信訪人和地方政府進(jìn)行你“捂下”我“上訪”，你“瞞上”我“揭發(fā)”的反復(fù)博弈中，地方政府有時(shí)會(huì)取得利己的結(jié)果，信訪人的問(wèn)題最終在基層得到解決;信訪人有時(shí)則會(huì)取得階段性勝利，這樣一來(lái)，部分問(wèn)題就會(huì)暴露在上級(jí)政府面前，這種現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)生就迫使地方政府必須采取相應(yīng)措施將問(wèn)題盡快處理，防止類似問(wèn)題的再次發(fā)生。筆者將地方政府采取的措施稱作“軟”措施和“硬”措施。
　　所謂“軟”措施，就是采用安慰策略對(duì)信訪人進(jìn)行勸導(dǎo)，盡量滿足信訪人的要求。
　　這種措施往往是迫于壓力而采取的隨機(jī)處理方式，多數(shù)是盡力解決一部分問(wèn)題，但就是這部分問(wèn)題的解決也可以帶給信訪人極大的滿足，雙方取得合作博弈結(jié)果。
　　與“軟”措施相對(duì)的就是“硬”措施。“硬”措施是對(duì)信訪人的信訪行動(dòng)進(jìn)行強(qiáng)硬阻撓的一系列措施。最常見(jiàn)的就是“截訪”，有的地方也稱為“接訪”。當(dāng)前一些地區(qū)將越級(jí)上訪納入到地方政府工作考核的指標(biāo)體系中，中央也開(kāi)始進(jìn)行各省_信訪數(shù)量排行榜。在這種重壓之下，地方政府放棄柔和的安慰策略和等待上級(jí)政府通知領(lǐng)回越級(jí)上訪人員，而是主動(dòng)對(duì)越級(jí)上訪人員進(jìn)行預(yù)先攔截，甚至是拘留和勞動(dòng)教養(yǎng)，總之，利用強(qiáng)硬措施嚴(yán)格控制信訪人的肆意行動(dòng)。
　　
　　3.2.3頻繁的打擊報(bào)復(fù)在一些信訪活動(dòng)活躍的地區(qū)，打擊報(bào)復(fù)現(xiàn)象仍然存在。一些被信訪人舉報(bào)的干部視信訪人為刁民，利用自己手中權(quán)力和政治工具對(duì)信訪人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，目的就是讓信訪人知難而退或?yàn)樾旁L行為付出代價(jià)。
　　據(jù)2006年5月23日的《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道:“在山東省榮成市借讀的高中生晉齊(化名)，日前寫(xiě)了一封通“天”的信。當(dāng)信從中南海批轉(zhuǎn)回來(lái)，原本“把自己的話說(shuō)出來(lái)挺舒服的”他，卻覺(jué)得“給家里惹了很大的麻煩”—“以前借讀費(fèi)是1萬(wàn)元，怎么寫(xiě)了封信，借讀費(fèi)就變成了1.6萬(wàn)元?”有領(lǐng)導(dǎo)讓晉齊在“處理之前不上訪”的保證材料上簽字，并簽名按手印。在晉齊的小本子上，記錄了一些領(lǐng)導(dǎo)的話:“你給中央寫(xiě)信，給榮成抹黑，還不許我們處理?!”z;誠(chéng)然，“上書(shū)中南海，漲價(jià)六千元”是不是一起對(duì)信訪人打擊報(bào)復(fù)的事件還有待相關(guān)部門(mén)下結(jié)論，但這個(gè)事件確實(shí)影射了當(dāng)前信訪的尷尬境況和信訪人悲涼甚至是危險(xiǎn)的處境。正如晉齊的小本子上記錄的一些領(lǐng)導(dǎo)的話，在相當(dāng)多的地方領(lǐng)導(dǎo)的意識(shí)里，轄區(qū)里的公民向上級(jí)有關(guān)單位信訪就是給地方“抹黑”、“捅婁子”、”添亂”，那信訪人還會(huì)有好果子吃嗎?有專家做過(guò)一次課題調(diào)查，55.4%的上訪者因上訪被抄家或沒(méi)收財(cái)物，53.6%的上訪者因上訪被一些受干部指使的人打擊報(bào)復(fù)。表達(dá)訴請(qǐng)、反映心聲的結(jié)果竟是如此，誰(shuí)還敢再去行使這個(gè)公民基本的政治權(quán)利?難怪晉齊說(shuō)，也許他不會(huì)再這樣或那樣地“上訪”了，在他內(nèi)心深處，對(duì)社會(huì)的判斷已經(jīng)有了微妙的z,_卜書(shū)中南海，漲價(jià)六千元.中國(guó)青年報(bào)，2006年5月23日變化。說(shuō)實(shí)在話，一個(gè)高中生內(nèi)心深處這種微妙的變化，更是一種可怕、悲哀的信號(hào)
　　3.3國(guó)家的處境在信訪人和地方政府或信訪機(jī)構(gòu)的博弈過(guò)程中，如果無(wú)法達(dá)成均衡組合，那么沒(méi)有有效終結(jié)機(jī)制設(shè)計(jì)的信訪制度都會(huì)將問(wèn)題反映到國(guó)家面前。在我國(guó)這樣一個(gè)處在社會(huì)管理模式轉(zhuǎn)型過(guò)程中的大國(guó)，社會(huì)發(fā)展極不平衡，作為中央政府，對(duì)外要有一定的積極姿態(tài)，但無(wú)時(shí)無(wú)刻不為地方實(shí)際情況所苦悶。在這種實(shí)際情況下，國(guó)家扮演的是信訪人心目中的親人形象。他們覺(jué)得國(guó)家可以信任，那些充滿溫情的紅頭文件讓人覺(jué)得心里亮敞，因此，信訪人把國(guó)家認(rèn)為是自己的貼心人。此外，在通過(guò)信訪渠道將問(wèn)題解決的可能性不大的情況下，還是有部分信訪者獲得國(guó)家的關(guān)注，他們的情況會(huì)在中央或者省級(jí)政府的干預(yù)下得到解決。這種領(lǐng)導(dǎo)批示，工作組或者調(diào)查組的存在，使信訪人看到一絲公正的光芒，而國(guó)家也成為信訪人最終的對(duì)話人。但作為信訪博弈中最具權(quán)威力量的仲裁者，國(guó)家要考慮的方面太多，因而時(shí)常陷入兩難境地，進(jìn)退維谷。
　　
　　3.4信訪博弈的原因分析古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人們?cè)谛袆?dòng)過(guò)程中總是追求目標(biāo)的，這些目標(biāo)反映了人們所認(rèn)識(shí)到的自身利益。就當(dāng)前信訪制度來(lái)說(shuō)，信訪過(guò)程也與利益相關(guān)。信訪人，地方政府和國(guó)家三方在信訪博弈過(guò)程中尋求著各自利益所在。那么與政治運(yùn)動(dòng)活躍期，改革開(kāi)放期的信訪活動(dòng)相比，為什么公共治理型社會(huì)管理格局構(gòu)建時(shí)期的信訪活動(dòng)趨向多方利益博弈呢?筆者認(rèn)為原因有如下幾個(gè)方面。
　　
　　3.4.1司法成本高而實(shí)際效果弱使弱勢(shì)_熱衷信訪在公共治理模式下，民主和法制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益均衡的重要因素。但民主和法制或多或少伴隨著對(duì)經(jīng)濟(jì)條件的要求，即在能夠承受較高司法費(fèi)用和較長(zhǎng)司法處理周期的前提下人們習(xí)慣把一切利益糾紛通過(guò)司法手段進(jìn)行解決。這對(duì)信訪人這樣的弱勢(shì)_往往是很難接受的。((隙望新聞周刊》曾經(jīng)記載著這樣一組數(shù)據(jù):“在南京市玄武區(qū)2002年統(tǒng)計(jì)的7400件環(huán)境或者拆遷問(wèn)題投訴中，沒(méi)有一件是通過(guò)司法訴訟來(lái)解決的，根本原因在于取證難，成本高，訴訟風(fēng)險(xiǎn)和訴訟效果之間差距巨大。”29在現(xiàn)實(shí)情況下，很大一部分弱勢(shì)_成員在訴訟中因?yàn)榕e證不力而敗訴。
　　因此，當(dāng)信訪人沒(méi)有能力和資源去平等的運(yùn)用法律工具獲得預(yù)期利益的時(shí)候，那httpainews.sina.com.cn/c/2006-0}-24/10329015442s.shtml包永輝，呂國(guó)慶.他們?yōu)楹涡拧霸L”不信“法”.新聞隙望周刊，2004,4么作為只要通過(guò)持之以恒的心態(tài)去反復(fù)爭(zhēng)取公正公平的另類道路—信訪，自然就成為他們的忠實(shí)選擇，因?yàn)椤靶旁L可以節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本，有利于沖破關(guān)系網(wǎng)的束縛以增強(qiáng)裁定的相對(duì)獨(dú)立性，而且在救濟(jì)效力上要略勝訴訟救濟(jì)”。:川事實(shí)上，在法制發(fā)展的初級(jí)階段，當(dāng)法律援助只是杯水車薪，當(dāng)司法還偶爾為權(quán)力所牽制而法律職業(yè)家甘為金錢(qián)權(quán)勢(shì)摧眉折腰的時(shí)候，法制便只能是強(qiáng)者的武器，而信訪則成為弱勢(shì)_的無(wú)奈選擇。
　　
　　3.4.2弱勢(shì)_普遍存在強(qiáng)烈的輕訟意識(shí)我國(guó)傳統(tǒng)訴訟文化是“厭訟”。正如孔子所說(shuō):“聽(tīng)訟，吾猶人也，比也，使無(wú)訟乎!無(wú)情者，不得盡其辭。大畏民志，此謂知本�！�:“老百姓為私憤權(quán)利而進(jìn)行的訴訟，不僅在統(tǒng)治者看來(lái)是“細(xì)事?tīng)?zhēng)端”，受不到重視，而且在社會(huì)民眾眼中也是傷風(fēng)敗俗，得不到理解。:}z在鄉(xiāng)土社會(huì)里，“訟師”被人們看作是 ……（未完，全文共25774字，當(dāng)前僅顯示4635字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《公共治理模式下我國(guó)信訪制度完善途徑探究（2）》）