村干部報酬的合理分擔與補償

　　【作者簡介】徐增陽，教育部人文社會科學重點研究基地華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心研究人員，在職博士生，主要從事鄉(xiāng)村治理研究；武漢華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心，湖北武漢；鄭迎春，江漢大學秘書學系教師，法學碩士，主要從事基層民主政治建設研究。江漢大學秘書學系，湖北武漢
　　【內(nèi)容提要】“在鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理格局下，村干部的地位日益凸顯。因此，當下鄉(xiāng)村治理必須解決兩個方面的問題：一方面是村干部的積極性問題；另一方面是村干部行為的合法化問題。但是，從制度安排來看，既有村干部報酬補償機制對上述兩個方面的問題都不能有效地解決。而“村財（賬）鄉(xiāng)管”與“村用省管”的辦法并不能真正解決問題。因此，建立村干部報酬的合理分擔與補償機制就顯得尤為迫切。本文在對當前村干部報酬補償機制及其存在的問題進行剖析后，提出了采取“國家財政拿一點，集體經(jīng)濟出一點，農(nóng)民群眾負擔一點”的辦法來解決村干部報酬補償問題的政策設計。
　　【關鍵詞】鄉(xiāng)政村治村干部報酬分擔與補償
　　【正文】
　　改革開放后，國家治理鄉(xiāng)村的模式逐漸從人民公社定格在“鄉(xiāng)政村治”上。“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，一方面使國家和鄉(xiāng)村社會的邊界清晰化；另一方面也使村莊在鄉(xiāng)村治理中的地位日益凸顯。
　　在“鄉(xiāng)政村治”的格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)_
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規(guī)和黨的文件中，在年月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中對村干部的報酬作了總體的規(guī)定：村干部誤工補貼人數(shù)和標準的確定，應當從實際出發(fā)，從嚴掌握。在年通過的《村民委員會組織法（試行）》和年月日正式通過的《村民委員會組織法》中關于村委會成員報酬問題的規(guī)定都是“村委會成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當補貼”。但是，上述規(guī)定對補貼的渠道并沒有具體的明確。關于村集體經(jīng)濟組織負責人的報酬，雖然在年由財政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒布的《村合作經(jīng)濟組織財務制度（試行）》中有“管理費用于干部報酬和管理方面的開支”的規(guī)定，明確了報酬的補償渠道，但是對報酬標準也沒有具體的規(guī)定。和中央有關規(guī)定的分散和含糊相比，地方的規(guī)定更是五花八門。在年月通過的安徽省實施《村民委員會組織法》辦法中，盡管對村民委員會規(guī)定了十二項主要職責，但是對于村干部的報酬卻只字未提。
　　在實踐中，村干部報酬通常從村提留中解決。根據(jù)《中華人民共和國法律釋義全書》中的解釋，村集體提留是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織每年依法從本集體經(jīng)濟組織成員生產(chǎn)收入中提取的用于本組織內(nèi)維持或者擴大再生產(chǎn)、興辦公益福利事業(yè)和日常管理開支費用的總稱。村集體再提留包括三項，即公積金、公益金和管理費。村干部的工資通常從管理費中開支，但是其法律依據(jù)并不充分，“管理費用于干部報酬和管理方面的開支”只是針對村合作經(jīng)濟組織而言的。
　　現(xiàn)有的從村提留中補償村干部報酬的機制，渠道單一，又是從農(nóng)民手中直接收取，因而在實踐中往往存在以下幾個方面的問題。
　　一、村干部既是村提留的收取者，又是村提留的受益者，因此，村干部存在多收提留的原始沖動。如果沒有相應的約束機制和手段，村干部難免會利用各種名義“搭便車”，從而導致加重農(nóng)民負擔。從已有的實踐來看，村干部利用收提留的名義“搭便車”的情況屢屢發(fā)生。在全國人大常委會將村委會組織法（修訂草案）向全社會公布征求意見的過程中，許多村民寫信反映本村的村委會采取種種手段，向村民多收錢，多拿多占。對此，村民意見很大，有些地方甚至出現(xiàn)了矛盾激化的情況。筆者在湖北省黃梅縣的村進行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，該村年農(nóng)民負擔逐年加重的一個主要原因就是村提留的大量增加。年全村農(nóng)民負擔總額（包括有償性和無償性負擔）是元；年是元，同比增長；年是元，同比增長。負擔總額的增長速度大大超過了同期經(jīng)濟發(fā)展速度。從負擔構成來看，負擔總額中上交國家部分（包括農(nóng)業(yè)稅、水費和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留三者中，村提留的增長速度最快，年是元，年驟增至元，增長了；年是元，又增長了。其占負擔總額的比重也從年上升到（詳見下表）。而村提留部分的迅速增長在很大程度上是因為管理費用的大量增加。村提留的迅速增長大大加重了農(nóng)民負擔。村年人均負擔為元；年為元，同比增長；年為元，同比增長。人均負擔增長速度也遠大于同期人均收入增長速度。農(nóng)民負擔不僅僅是一個經(jīng)濟問題，更重要的是一個政治問題。農(nóng)民負擔沉重導致干群關系緊張，不利于農(nóng)村政治穩(wěn)定和社會發(fā)展，也會增加鄉(xiāng)村治理的障礙。
　　年村農(nóng)民負擔情況表
　　附圖圖
　�。ㄙY料來源：村村會計提供的統(tǒng)計資料）
　　二、村干部的合理報酬難以落到實處，這種情況在貧困地區(qū)尤為突出。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于集體經(jīng)濟實力雄厚，村干部的工資一般都從村集體經(jīng)濟收入中支付，而不是從農(nóng)民手中直接收取，村干部的報酬比較有保障。而在貧困地區(qū)，村莊公共財政情況一般都不太好，甚至負債累累。以湖北省廣水市為例，全市凈負債村個，占總數(shù)的，負債最多的高達多萬，負債萬元的村超過半數(shù)。全市村級凈負債萬元，村平負債萬元。這就使村公共權力機構或組織不能按時兌現(xiàn)干部的報酬，村干部的報酬往往得不到落實。村干部的報酬長期得不到落實，必然會影響村干部的工作積極性，不利于公共權力的正常運作。這也是許多貧困地區(qū)村干部無人當，而在發(fā)達地區(qū)村干部卻爭著當?shù)囊粋�重要原因。村年應付村干部、教師和五保戶等報酬總額近萬元，都沒能兌現(xiàn)，因此，村一些干部整天不上班，四處約人打牌。鄉(xiāng)村治理最終是要通過人來進行的，而拖欠報酬嚴重影響了村干部的工作積極性，無疑會對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生負面影響。而且，由于合理報酬在制度內(nèi)不能得到補償，村干部往往會尋求制度外的“灰色收入”來加以彌補。這恐怕也是國家一直在解決農(nóng)民負擔問題，卻始終沒有真正解決的原因之一。
　　三是加劇了村干部的角色沖突。村干部在村莊社區(qū)中扮演著不同的角色，而不同角色之間難免會存在沖突。杜贊奇在《文化、權力與國家》中將村干部分成兩種經(jīng)紀類型：保護型經(jīng)紀和盈利型經(jīng)紀。保護型經(jīng)紀偏重社區(qū)當家人角色，而盈利 ……（未完，全文共6909字，當前僅顯示2426字，請閱讀下面提示信息。收藏《村干部報酬的合理分擔與補償》）