取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)村基層政府的影響研究

關(guān)鍵詞：取消農(nóng)業(yè)稅農(nóng)村基層政府影響對策
　　一、導(dǎo)言
　　針對近幾年全國農(nóng)民人均收入連續(xù)增長放慢等問題，**年月，中央下發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央關(guān)于農(nóng)業(yè)的第六個“一號文件”。在該文件中，黨中央國務(wù)院鼓勵有條件的地方取消農(nóng)業(yè)稅，讓農(nóng)民休養(yǎng)生息。在**年的“兩會”上，_總理宣布中國將在年內(nèi)完全取消農(nóng)業(yè)稅。從**年各地的行動來看，國家在農(nóng)業(yè)稅改革方面取得的進(jìn)展是令人鼓舞的。然而，由于長期以來農(nóng)村基層_依賴于農(nóng)業(yè)剩余而運(yùn)作，農(nóng)民依賴于農(nóng)業(yè)剩余而生存，因此，取消農(nóng)業(yè)稅在很大程度上是個加減法的問題，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)會減輕，但原先依賴農(nóng)業(yè)稅的農(nóng)村基層政府收入將會減少。盡管中央決定，由此造成的財政缺口，中央將針對不同省份的情況，分別給予一定比例的轉(zhuǎn)移支付。但是轉(zhuǎn)移支付能解決基層政府的財力缺口嗎？如果解決不了，我國能順利在年之內(nèi)在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅嗎？為了研究這個問題，我們近期對在中西部地區(qū)率先取消農(nóng)業(yè)稅的陜西省延安市進(jìn)行了考察。
　　陜西省延安市轄個縣區(qū)，共有萬農(nóng)村人口。**年農(nóng)村稅費(fèi)改革時，延安市應(yīng)征農(nóng)業(yè)稅萬元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅萬元，“兩稅”附加萬元，合計萬元。近年來，由于國家
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兩個方面：
　�。谀壳暗呢斦謾�(quán)_下，地方政府財源必將受到一定的影響，基層政府債務(wù)會不斷加重
　　年分稅制在我國實(shí)施之后，中央對我國的財政_進(jìn)行了重大變革，中央和地方的財源被重新劃分，中央政府逐漸將財權(quán)上收，事權(quán)下放。中央政府的做法很快為下面各級政府所仿效，客觀上形成了對財權(quán)爭奪和對事權(quán)推諉的現(xiàn)象，在這種背景下，農(nóng)村基層政府的財源普遍緊缺。然而，在我國當(dāng)前的行政管理_下，下級政府與上級政府的談判能力是很弱的，下級政府即使不滿上級政府的做法，卻也對其無能為力。因此，政府級別越低，經(jīng)費(fèi)相對于事務(wù)就越少，日子就越難過。在年分稅制中，農(nóng)業(yè)稅被劃為地稅，若單從征收效率的角度來看，農(nóng)業(yè)稅被劃為地稅是合理的，因?yàn)榈胤秸跒樽约赫魇盏囟悤r，積極性才會更高，而且地方政府在和農(nóng)民打交道時的信息、組織優(yōu)勢也是明顯的。但由于農(nóng)村稅源基礎(chǔ)薄弱、稅收零星分散，“稅不夠、費(fèi)來補(bǔ)”成為基層政府解決經(jīng)費(fèi)不足的主要出路，基層_運(yùn)轉(zhuǎn)對“三提五統(tǒng)”和向農(nóng)民集資、攤派依賴嚴(yán)重，結(jié)果使農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越重，農(nóng)民在某種程度上處于“水深齊頸”的危險境地，農(nóng)村的穩(wěn)定也因此受到影響。隨著中央對涉農(nóng)收費(fèi)的逐步規(guī)范，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村基層政府收入來源萎縮，但相應(yīng)的行政管理職能卻未調(diào)整到位，“上面開口子、下面拿票子”，基層政府仍必須提供類似“普九”等公共產(chǎn)品，但卻缺乏相應(yīng)的資金，從而造成基層財政滾存赤字越來越大，債務(wù)累積規(guī)模居高不下的現(xiàn)狀。以延安市為例，截至**年底，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債萬元，負(fù)債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)萬元，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員計算，人均債務(wù)元；每村平均負(fù)債萬元，按農(nóng)村人口計算，人均負(fù)債元。而從全國范圍來看，延安市的情況還不算嚴(yán)重，我國不少縣赤字達(dá)到數(shù)千萬元甚至上億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織的情況也不容樂觀。據(jù)農(nóng)業(yè)部對十幾個省份的調(diào)查，截至年底，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平均負(fù)債萬元以上，村級組織平均負(fù)債約萬元，且有不斷惡化的趨勢。
　　由于經(jīng)濟(jì)落后，從其它方面獲取財政收入較少，近些年來延安市東、南部各縣的財政收入主要依賴于農(nóng)業(yè)稅和轉(zhuǎn)移支付，即同時向農(nóng)民和上級政府伸手。這其實(shí)也是我國中西部大多數(shù)經(jīng)濟(jì)落后地方的財政收入現(xiàn)狀。取消農(nóng)業(yè)稅后，伸向農(nóng)民的手要收回來，基層政府的唯一希望就在于轉(zhuǎn)移支付了，但目前的轉(zhuǎn)移支付力度并不能解決問題。表面上看，由于中央將對因取消農(nóng)業(yè)稅所造成的財政缺口的進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，省、市兩級政府也要對剩余的的缺口予以填補(bǔ)，基層政府的財源好像不受影響，實(shí)際并非如此。因?yàn)閲乙罁?jù)的是**年農(nóng)業(yè)“兩稅”的征收額進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的，而**年稅費(fèi)改革已使基層政府的財力有所下降，例如，延安市因此減少了萬元財政收入，其中受影響較大的洛川縣下降萬元。所以，維持在**年水平上的轉(zhuǎn)移支付是低于稅費(fèi)改革以前的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收入的。但在**年以后，洛川縣地方財政的支出以年均超過的速度在剛性遞增，收入的下降與支出的增加形成了巨大的反差。因此，若國家的轉(zhuǎn)移支付維持在**年的水平，**年以后，洛川地方財政將不可避免地出現(xiàn)嚴(yán)重的虧空，而且隨著時間的推移，虧空必將迅速增加。在目前財政管理_下，當(dāng)縣級政府財政出現(xiàn)困難時，層層截留勢必要發(fā)生，鄉(xiāng)、村兩級的日子就更難過了，最后很可能再次向農(nóng)民伸手。
　　由此可見，取消農(nóng)業(yè)稅后，由于轉(zhuǎn)移支付并不能解決收不抵支的問題，基層政府的財源將會進(jìn)一步減少，本來就十分嚴(yán)重的農(nóng)村縣、鄉(xiāng)、村債務(wù)問題將更加惡化。但是，地方政府債務(wù)如果得不到解決，不僅會影響地方政府形象和公信力，而且會影響當(dāng)前農(nóng)村基層組織的功能，這樣勢必會造成新的問題。解決老問題的同時又造成了新問題，這顯然不是理想的選擇。所以，盡管取消農(nóng)業(yè)稅是一個必然趨勢，但由于會使縣、鄉(xiāng)、村三級組織形成巨大的財力缺口，很可能會影響取消農(nóng)業(yè)稅工作的順利實(shí)施，尤其是經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方財政對農(nóng)業(yè)稅的依賴程度就越高，農(nóng)業(yè)稅就越難取消。國家要在年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，就必須設(shè)法解決縣、鄉(xiāng)、村的收不抵支問題，否則，這個目標(biāo)就缺乏可行性。
　�。疄檗r(nóng)村基層政府改革提供了契機(jī)
　　從在延安的調(diào)查來看，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村基層政府的工作量已大幅減少。改革開放以來，農(nóng)村基層政府的工作被形象地用八個字進(jìn)行了概括“刮宮流產(chǎn)、催糧要款”，據(jù)延安地區(qū)一些農(nóng)村基層干部反映，其中催糧要款占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作量的以上。其實(shí)，基層政府對此事也十分頭疼，對于基層干部 ……（未完，全文共6597字，當(dāng)前僅顯示2316字，請閱讀下面提示信息。收藏《取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)村基層政府的影響研究》）