誰(shuí)應(yīng)當(dāng)為村級(jí)債務(wù)買單——對(duì)村級(jí)債務(wù)承擔(dān)主體的透析

目錄/提綱：……
一、政府能袖手旁觀嗎
二、村委會(huì)如何演好自己的角色
（一）審視高利貸和計(jì)算復(fù)利及預(yù)先在本金中扣除利息的問(wèn)題
三、農(nóng)民有沒有義務(wù)
四、村干部可不可以脫掉干系
……
村級(jí)債務(wù)，是指村級(jí)組織全部收支的逆差，既不包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）形成的債務(wù)，也不包括村民小組的債務(wù)。本文之所以不討論鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及村民小組的債務(wù)，是因?yàn)樗鼈兊幕馀c村級(jí)債務(wù)的化解有異曲同工之處。村級(jí)債務(wù)若能有效化解，那么，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及村民小組債務(wù)的化解就會(huì)迎刃而解。村級(jí)債務(wù)既包括公開帳面上的顯性債務(wù)，也包括帳面之外的隱性債務(wù)。現(xiàn)實(shí)情況是隱性債務(wù)往往等于或大于顯性債務(wù)。
　　正是因?yàn)橛羞@么多顯性或隱性債務(wù)亟待化解，于是村干部們竭盡盤活存量資產(chǎn)之能事。但問(wèn)題在于：能變賣或出租的資產(chǎn)已經(jīng)被變賣或出租，剩余的資產(chǎn)均難以變賣或出租。這在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村尤為明顯。在資源性收入逐漸減少而生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入又幾乎處于空白，花費(fèi)了很大精力而債務(wù)的化解卻并不理想的情況下，村干部們只好另辟蹊徑，其中，他們樂此不疲的便是去跑項(xiàng)目、要資金。村委會(huì)本來(lái)是為農(nóng)民提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，但目前的情況卻是另外一番景象：其除了完成上級(jí)交辦的上交稅收及計(jì)劃生育等硬性工作外，主要精力往往是忙于招商引資以化解債務(wù)。招商引資是利用熟人社會(huì)中一切可能的關(guān)系包括同學(xué)、老鄉(xiāng)、曾經(jīng)下放本地回城去的知青以及從本村考出去或參軍轉(zhuǎn)業(yè)在外面工作的人員。他
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務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證。國(guó)家用于義務(wù)教育的財(cái)政撥款的增長(zhǎng)比例，應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)比例，并按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)。由此可見，九年義務(wù)教育是法定項(xiàng)目，屬全國(guó)性公共產(chǎn)品，它們關(guān)系到國(guó)家的總體利益，應(yīng)由政府承擔(dān)供給責(zé)任④。但事實(shí)并非如此。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查（），中國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，左右由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，省財(cái)政負(fù)擔(dān)，中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)約。而鄉(xiāng)財(cái)政的來(lái)源又主要源自農(nóng)民的上交，所以，村實(shí)際負(fù)擔(dān)了義務(wù)教育投資總額的⑤。立法的意旨是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主體由中央及省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，在中央與地方分稅，省級(jí)以下財(cái)政大多困窘的情況下尤為如此。但遺憾的是其意圖在實(shí)務(wù)中并未得到體現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)分隔的二元戶籍制度下，我國(guó)形成了城鄉(xiāng)分離的二元公共產(chǎn)品供給制度：城鎮(zhèn)實(shí)行的是由政府供給為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度；農(nóng)村實(shí)行的是以農(nóng)民“自我供給”為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度⑥。因而在農(nóng)村，義務(wù)教育以外的其他公共產(chǎn)品如修路、民兵訓(xùn)練、衛(wèi)生及計(jì)生等，政府亦負(fù)擔(dān)很少。政府不該轉(zhuǎn)嫁自己的法定責(zé)任，毫無(wú)疑問(wèn)，其應(yīng)承擔(dān)由此造成的后果。不僅如此，政府還應(yīng)在核銷村級(jí)債務(wù)中發(fā)揮積極的作用。年開始，為了維護(hù)金融安全，國(guó)有獨(dú)資銀行相繼豁免、核銷了一批不良貸款，然而其對(duì)象基本是國(guó)有企業(yè)。對(duì)按照政府指令借貸興辦的村辦企業(yè)，是春風(fēng)不度玉門關(guān)，基本未予以核銷。所以，政府應(yīng)會(huì)同銀行等機(jī)構(gòu)參照國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行處置不良資產(chǎn)的辦法進(jìn)行政策性核銷，即對(duì)村級(jí)債務(wù)中的呆壞帳，由村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織提出，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向債權(quán)單位申報(bào)，按有關(guān)規(guī)定銷帳；對(duì)村欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的款項(xiàng)，先予掛帳；對(duì)過(guò)去興辦教育、交通、水利等公益事業(yè)形成的債務(wù)，若其事權(quán)、財(cái)權(quán)、產(chǎn)權(quán)已上劃，其債務(wù)隨之劃轉(zhuǎn)。對(duì)債權(quán)單位已撤銷或債權(quán)人主動(dòng)放棄追償要求的債務(wù)，可按《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》或有關(guān)規(guī)章規(guī)定的程序予以核銷。質(zhì)言之，政府承擔(dān)責(zé)任一般是基于兩點(diǎn)：一是_設(shè)計(jì)有瑕疵，對(duì)由_性原因造成的債務(wù)，政府應(yīng)承擔(dān)其后果。用法律語(yǔ)言來(lái)表述，這就是立法成本的支出；二是決策失誤而給村級(jí)組織造成的損失，按民事責(zé)任中的過(guò)錯(cuò)原則，其當(dāng)然應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。這兩點(diǎn)是村級(jí)組織負(fù)債的主要誘因。如果政府真正對(duì)村級(jí)債務(wù)負(fù)起責(zé)任，那村級(jí)債務(wù)的主體將會(huì)得以消化。否則，一味依賴村委會(huì)，只會(huì)使債務(wù)陷入無(wú)解的境地。
　　二、村委會(huì)如何演好自己的角色
　　村委會(huì)在債務(wù)化解過(guò)程中要不要負(fù)責(zé)任，首先必須弄清村委會(huì)的定位，即村委會(huì)究竟是不是一級(jí)法人。如果是法人，其就能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。按照民法原理，法人資格取得有兩種情況：一是依法設(shè)立的，從成立那天起就自動(dòng)取得法人資格，如機(jī)關(guān)法人；二是核準(zhǔn)登記取得的，自工商部門頒布營(yíng)業(yè)執(zhí)照那天起取得法人資格，如企業(yè)法人�，F(xiàn)行法律對(duì)村委會(huì)是否是法人并未界定�！稇椃ā芳啊洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定：村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。筆者認(rèn)為，既然村委會(huì)是依照《憲法》及相關(guān)法律設(shè)立的，其當(dāng)然就適用第一種情況，即從成立那天起就自動(dòng)取得法人資格，性質(zhì)類似于準(zhǔn)機(jī)關(guān)法人。法人的重要表征是能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，村委會(huì)亦毫不例外。那么，村委會(huì)究竟以什么資產(chǎn)來(lái)承擔(dān)責(zé)任呢？客觀地講，盡管各地采取了許多舉措化解債務(wù)，但效果并不明顯，原因是多方面的。其中一個(gè)很重要的因素是債務(wù)多的村往往位于中西部，而中西部省份，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村，其根本無(wú)財(cái)產(chǎn)可用來(lái)拍賣償債，即使有一些“四荒”地，也是無(wú)人問(wèn)津。而依據(jù)《憲法》、《土地承包法》等法規(guī)的規(guī)定，對(duì)自然條件、交通區(qū)位相對(duì)優(yōu)越的農(nóng)田，在農(nóng)民不愿意的情況下，村委會(huì)又無(wú)權(quán)組織流轉(zhuǎn)，這樣就使得村委會(huì)沒有收入用于償債。既然村委會(huì)是資不抵債了，能不能將其“破產(chǎn)”，答案顯然是否定的。雖然村委會(huì)是一個(gè)自治組織，但其在一定意義上是政府職能的延伸，充當(dāng)著“準(zhǔn)政府”角色。如果將其“破產(chǎn)”，那政府的許多目標(biāo)將無(wú)法實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還有可能使農(nóng)村的管理陷入無(wú)序的狀態(tài) ……（未完，全文共6202字，當(dāng)前僅顯示2178字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《誰(shuí)應(yīng)當(dāng)為村級(jí)債務(wù)買單——對(duì)村級(jí)債務(wù)承擔(dān)主體的透析》）