農(nóng)村稅費改革試點和鄉(xiāng)村管理_改革跟蹤研究報告

目錄/提綱：……
一、農(nóng)村稅費改革試點工作取得新進展
（一）試點范圍進一步擴大
（二）試點政策進一步明確和完善
（三）試點內(nèi)容進一步拓展
（四）中央財政轉(zhuǎn)移支付力度進一步加強
二、鄉(xiāng)村管理_改革
（一）鄉(xiāng)村撤并與機構(gòu)改革和干部精簡
（二）縣鄉(xiāng)財政管理_改革
（三）農(nóng)村義務(wù)教育管理_改革
三、主要成效
四、問題分析：政策檢討
（一）村級組織行政化傾向進一步加強
二、分配比例：定額村干部年終報酬分配比例為：支書，村主任，會計，村副主任
二、補貼辦法和標(biāo)準：
三、補貼經(jīng)費來源：由各村自行解決
四、補貼經(jīng)費發(fā)放：村集體賬戶有盈余的可按月發(fā)放，沒有盈余的年終一次性發(fā)放
（二）農(nóng)民稅費尾欠和財政資金“剛性”結(jié)算雙重擠壓下的村級資金困境
（三）農(nóng)民的“稅外”負擔(dān)與對農(nóng)村公共品成本的分攤
五、基本判斷：政策檢討
（一）農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)村干部仍是“征收稅費”的主要力量
一、計劃生育罰款收繳
二、五小車輛稅收收繳
三、基本水費收繳
四、工作要求
（二）農(nóng)村稅費改革后，土地“稅負平攤”和“稅負不公”問題沒有解決
（三）農(nóng)村稅費改革后，上級財政轉(zhuǎn)移支付支撐了農(nóng)民負擔(dān)的減輕
（四）農(nóng)民負擔(dān)有反彈的可能
六、政策建議
（一）繼續(xù)完善農(nóng)村稅費改革試點方案
（二）配套改革要連動進行
……
從年開始，按照中央的統(tǒng)一部署，農(nóng)村稅費改革試點工作從點到面正逐步向前推進，包括鄉(xiāng)村管理_改革在內(nèi)的各項配套改革也在不斷深入。為了系統(tǒng)研究農(nóng)村稅費改革試點和鄉(xiāng)村管理_改革的總體情況及其面臨的問題，課題組在認真學(xué)習(xí)中央有關(guān)政策、查閱大量有關(guān)文獻資料、把握改革試點工作總體進展情況的基礎(chǔ)上，先后到江蘇、安徽、黑龍江、貴州等地就相關(guān)問題進行了深入調(diào)研�？梢哉f，各項改革試點工作的進展是順利的，成效是顯著的，但暴露的矛盾和問題也是突出的，需要進一步完善方案，深化改革。
　　
　　一、農(nóng)村稅費改革試點工作取得新進展
　　
　�。ㄒ唬┰圏c范圍進一步擴大
　　
　　年初，中央決定在具有代表性的農(nóng)業(yè)大省安徽省進行全面試點，標(biāo)志著全國農(nóng)村稅費改革試點工作正式啟動；年，江蘇省依靠自身財力在全省自主進行了農(nóng)村稅費改革試點，其他省份大都選擇了部分縣（市）進行了局部試點；**年，中央在總結(jié)安徽、江蘇等地兩年來改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將試點范圍又進一步擴大到河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏等個省份，同時，經(jīng)過國務(wù)院批準，浙江、上海兩個發(fā)達省份也依靠自身財力進行了自費改革。至此，農(nóng)村稅費改革試點工作已經(jīng)在全國個省份全面展開，其余個省份繼續(xù)在部分縣（市）進行局部試點。根據(jù)財政部統(tǒng)計，**年全國進行農(nóng)村稅費改革試點的地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口達到億，約占全國農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘摹?br>　　
　�。ǘ┰圏c政策進一步明確和完善
　　
　　關(guān)于農(nóng)村稅費改革試點政策，年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（年月日，中發(fā)號）明確了以“三項取消”、“兩項調(diào)整”、“一項改革”為主體內(nèi)容的改革措施。在此基礎(chǔ)上，年國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（年月日，國發(fā)號），有關(guān)部門也出臺了一些相關(guān)文件，對有關(guān)政策進行了完善和具體化。主要內(nèi)容包括：
　　
　�、标P(guān)于農(nóng)業(yè)稅計稅土地面積的核定，除強調(diào)堅持按照中發(fā)號文件規(guī)定、以二輪承包土地面積為依據(jù)外，明確提出“對新增的耕地或因征占、自然災(zāi)害等減少的耕地，可按照實際情況進行個別調(diào)整”，但“經(jīng)過核定的土地面積和常年產(chǎn)量要征求農(nóng)民意見，得到農(nóng)民認可，并張榜公布”。
　　
　�、矊ⅰ叭绾尉廪r(nóng)村不同從業(yè)人員的稅費負擔(dān)”的權(quán)限賦予省級人民政府，強調(diào)“對不承包土地的務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民，是否需要和具體采取什么形式收取一定的資金用于發(fā)展村級公益事業(yè)，由省級人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定”。
　　
　�、尺M一步調(diào)整和完善了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，減輕生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅收負擔(dān)。在年調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收環(huán)節(jié)，簡并、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品應(yīng)稅品目，調(diào)整部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品稅率的基礎(chǔ)上，又進一步降低了部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品（如茶葉、水果、原木、原竹等）稅率，并將部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品（如煙葉、牲畜產(chǎn)品）的征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為收購環(huán)節(jié)。
　　
　�、搓P(guān)于解決村級三項費用缺口問題。國務(wù)院明確，“可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政適當(dāng)補貼，也可以按照
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是立足于兩點：一是確定的農(nóng)業(yè)稅稅率和占農(nóng)業(yè)稅的農(nóng)業(yè)稅附加比例較高，已經(jīng)考慮到因“三項取消”給地方財政收入帶來的影響；二是中央希望試點地區(qū)能夠立足自身，自我消化。但年安徽的試點工作暴露出因地方財政缺口影響農(nóng)村基層組織正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育投入等嚴重問題，引起中央的高度重視。年底，“國務(wù)院已經(jīng)決定，中央財政每年拿出億元用于對地方轉(zhuǎn)移支付，解決農(nóng)村稅費改革后出現(xiàn)的基層經(jīng)費的正常開支缺口”。按照轉(zhuǎn)移支付辦法，年底，中央財政核定安徽省補助億元；年，針對安徽方案實施后新出現(xiàn)的減收因素，將對該省的補助增加到億元（包括農(nóng)村教師工資補助），并對其他省份個試點縣（市）轉(zhuǎn)移支付補助億元，還對全國個省發(fā)放農(nóng)村教師工資補助億元（包括安徽�。�；**年，國務(wù)院新增個省份擴大改革試點后，中央財政新增安排億元用于補助個省份改革，使**年中央財政安排的轉(zhuǎn)移支付總額增加到了億元（包括億元的農(nóng)村教師工資專項補助）。
　　
　　二、鄉(xiāng)村管理_改革
　　
　　伴隨農(nóng)村稅費改革試點工作，各地普遍進行了以鄉(xiāng)村管理_改革為核心的配套改革，涉及的內(nèi)容主要包括鄉(xiāng)村撤并與機構(gòu)改革、基層財政管理_改革、農(nóng)村公共品供給_改革、鄉(xiāng)村教育_改革等。
　　
　�。ㄒ唬┼l(xiāng)村撤并與機構(gòu)改革和干部精簡
　　
　�、编l(xiāng)村撤并。在配套改革中，鄉(xiāng)村撤并是力度最大的改革措施。其中有的地方是與農(nóng)村稅費改革試點工作同時進行的，有的地方是為了給農(nóng)村稅費改革試點創(chuàng)造更好的條件先期進行的。從全國看，到年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比年底減少了個，減少，行政村數(shù)量比年底減少個，減少；從**年進行農(nóng)村稅費改革試點工作的個省、自治區(qū)、直轄市看，到年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比年底減少了個，減少，行政村數(shù)量比年底減少個，減少。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、山東、湖北五省看，到年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比年底減少了個，減少，分別減少、、、和；從行政村撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、湖北四省看，到年底，行政村數(shù)量比年底減少個，減少，分別減少、、和。
　　
　　江蘇省鄉(xiāng)村撤并工作力度較大，到年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由年底的個減到個，減少個，撤并率為，行政村總數(shù)由年底的個減到個，減少個，撤并率為。從對江蘇省個縣市的調(diào)查情況看，其鄉(xiāng)村組撤并力度更大。溧陽市個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為個鎮(zhèn)，減少了；個行政村調(diào)整為個村和個居委會，合并率為，村均行政區(qū)劃面積由調(diào)整前的平方公里增加到平方公里，平均人口由人增加為人。寶應(yīng)縣個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個行政村、個村民小組調(diào)整為個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個行政村和個村民小組，分別減少、、。沭陽縣個村委會（居委會）、個村民小組調(diào)整為個村（居）委會、個村民小組，分別減少了、。安徽省五河縣的村組撤并率分別為和，村干部減少。貴州省湄潭縣行政村和村干部數(shù)量都減少以上（見表）。
　　
　　表江蘇三縣市、安徽五河縣和貴州湄潭縣鄉(xiāng)村組撤并情況表
　　
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村（居委會）村民小組村、組干部
　　
　　改革前改革后減少改革前改革后減少改革前改革后減少改革前改革后精簡減少
　　溧陽市
　　寶應(yīng)縣
　　沭陽縣
　　五河縣
　　湄潭縣
　　
　　注：“”為缺乏數(shù)據(jù)。
　　
　　⒉改革機構(gòu)、精簡干部。各省在鄉(xiāng)村撤并過程中加大了機構(gòu)改革、干部精簡力度。江蘇省確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機構(gòu)改革目標(biāo)是，撤并萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，精簡分流事業(yè)人員萬多人�，F(xiàn)已減少多個機構(gòu)，精簡分流人員萬多人。溧陽市將每鎮(zhèn)原有個事業(yè)機構(gòu)調(diào)整為個，人員編制總數(shù)由個縮減到個，減幅為。沭陽縣個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個事業(yè)單位減少個，減少了，人員由個（不含中小學(xué)），減少到個；將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化站、廣播站合并為文化中心，將畜牧站、林果站、水產(chǎn)站、桑蠶站合并為多種經(jīng)營管理站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革為民辦民營。寶應(yīng)縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所采取了四條改革措施：一是理順管理_，對農(nóng)科站、農(nóng)經(jīng)站、文化站、衛(wèi)生院等過去由縣主管部門管理的基層站所，下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行屬地管理，縣主管部門負責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以解決“上面管不好，下面管不了”的問題；二是合并有關(guān)站所，保留農(nóng)科站，農(nóng)機站與水管站合并成立水利農(nóng)機管理站，企管站與農(nóng)經(jīng)站合并成立農(nóng)村經(jīng)濟管理服務(wù)站，獸醫(yī)站、林業(yè)站、桑蠶站、水產(chǎn)站合并成立林牧漁業(yè)技術(shù)指導(dǎo)站；三是重新核定人員編制，編制的標(biāo)準按其服務(wù)范圍的大小和服務(wù)內(nèi)容確定，農(nóng)科站、水利農(nóng)機管理站、林牧漁業(yè)技術(shù)指導(dǎo)站按服務(wù)面積每萬畝確定名，經(jīng)管站按每兩個行政村確定名；四是強化勞動人事管理：全縣清退名臨時聘任人員，對在編人員實行公開競爭上崗，落聘人員分流到企業(yè)單位或?qū)嵭写龒徶贫龋l(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位人員的人事關(guān)系實行人事代管，凡缺編人員一律面向社會公開招聘，擇優(yōu)錄取。同時，溧陽、寶應(yīng)、沭陽三縣市在村組撤并過程中分別精簡村組干部人、人、人，寶應(yīng)、沭陽的村組干部精簡比例分別為和。
　　
　　安徽省將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)數(shù)量大大縮減，設(shè)個綜合性機構(gòu)，控制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，提倡交叉任職，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡；并著重進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，重點是理順條塊關(guān)系、壓縮機構(gòu)建制和大力精簡財政供給人員，具體內(nèi)容：一是按事業(yè)單位承擔(dān)的職能界定管理主體，理順條塊關(guān)系；二是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)和事業(yè)單位的職責(zé)任務(wù)，實行政事分開；三是確立事業(yè)單位的法人地位，增強其生機與活力；四是壓縮國有事業(yè)單位建制，優(yōu)化事業(yè)單位所有制結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)社會事業(yè)投資主體和舉辦主體的多元化；五是合理調(diào)整事業(yè)單位布局，統(tǒng)籌規(guī)劃事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置。使全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位（不含中小學(xué)校和衛(wèi)生院）平均由個壓縮到個以內(nèi)，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位財政供給人員平均由名精簡至名以內(nèi)，實行限額配備，中心建制鎮(zhèn)和城關(guān)鎮(zhèn)限額為名，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)限額為名。
　　
　　河南省決定，在平原萬人以下和山區(qū)萬人以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上撤并的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)由原來的個撤為個，行政編制精簡。黑龍江省規(guī)定，為了完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和人員精簡分流工作，各有關(guān)主管部門不得人為地要求上下業(yè)務(wù)對口，不得干涉地方機構(gòu)設(shè)置、人員去留等具體事務(wù)；同時規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位撤并為四個中心，事業(yè)編制實行總量控制，人員編制小鄉(xiāng)名，大鄉(xiāng)名。
　　
　�。ǘ┛h鄉(xiāng)財政管理_改革
　　
　　盡管我國從年開始進行分稅制財政_改革，但目前縣鄉(xiāng)財政_卻是五花八門，有的安排了復(fù)雜易變的分享制，有的干脆繼續(xù)實行包干制或帶有包干性質(zhì)的“定額上繳（或補貼），超收分成”_，與分稅制財政_的要求相差甚遠。實行農(nóng)村稅費改革以后，幾乎所有的試點省都對地方財政_、尤其是縣鄉(xiāng)財政_進行了改革與調(diào)整，以江蘇省的做法較為典型。
　�、苯K省調(diào)整了省地（市）縣（市）財政_。依據(jù)“堅持效率優(yōu)先，兼顧公平”的總體要求，確定了“激勵蘇南，錦上添花；扶持蘇北，雪中送炭”的調(diào)整財政_的指導(dǎo)思想。具體做法如下：
　　
　　一是調(diào)整省級財力集中辦法。取消了省集中增值稅的政策，取消了省按比例對印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅、土地增值稅、排污費、水資源費等分成的政策，取消了省從稅收返還增量中集中一定比例（）的政策，而采取定額上交的辦法，即以年為基期，核定各市地方財政收入基數(shù)和稅收返還基數(shù)，比基數(shù)增長部分，省統(tǒng)一集中一定比例（）；同時規(guī)定，省財政不集中農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入，金融保險營業(yè)稅、省屬企業(yè)所得稅仍作為省級收入。
　　
　　二是建立比較科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。（）取消了省對市縣每年的年終困難補助，通過測算出的標(biāo)準財政收入、標(biāo)準財政支出和標(biāo)準財政供養(yǎng)人員等數(shù)據(jù)，核定了各地的轉(zhuǎn)移支付基數(shù)，將標(biāo)準人均財力低于全省確定的標(biāo)準的縣（市）列入財政轉(zhuǎn)移支付范圍，按照各地標(biāo)準人均財力與既定標(biāo)準的差額，省補助。（）采取了補助增長與財政收入增長掛鉤的辦法，即地方財政收入每增長，轉(zhuǎn)移支付補助增長。（）對沒有享受財政轉(zhuǎn)移支付補助的市、縣（市），采取地方上交與獎勵掛鉤的辦法：對標(biāo)準人均財力高于全省統(tǒng)一標(biāo)準的市、縣（市），按其地方財政收入當(dāng)年新增上交額給予一定比例的發(fā)展資金，用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展。
　　
　　三是嚴格財政收支制度。（）明確規(guī)定各縣（市）應(yīng)按照公共財政理論和“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，確定省級轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向和支出范圍。（）推行部門預(yù)算，增強預(yù)算約束力，實現(xiàn)預(yù)算安排的公平、公正和公開；改革財政資金繳撥方式，實施國庫集中收付制度。（）嚴格規(guī)范部門參與財政收入分配的行為，嚴禁各部門各單位在財政_之外調(diào)用不屬于本級政府的財力。
　　
　�、哺母锟h鄉(xiāng)財政管理_。為了保證農(nóng)村稅費改革的順利進行，進一步理順縣（市）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分配關(guān)系和管理_，江蘇省出臺了“縣（市）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理_改革和完善的意見”，劃分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支范圍。各縣（市）按省文件的精神對縣鄉(xiāng)財政管理_進行了相應(yīng)調(diào)整。沭陽縣確定了“劃分收支、核定基數(shù)、定額補助（上解）、超收分成”的_，自年起財政收入實行環(huán)比超收分成，建立獎懲機制；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制內(nèi)新分配師范畢業(yè)生工資實行縣鄉(xiāng)共同負擔(dān)，縣財政負擔(dān)。
　　
　　溧陽市年實行了市鎮(zhèn)分稅制分級財政_。具體內(nèi)容如下：
　　
　�。ǎ﹦澐质罩Х秶�。①收入范圍。鎮(zhèn)本級收入包括市與鎮(zhèn)共享收入和鎮(zhèn)級收入。共享收入包括：鎮(zhèn)域范圍內(nèi)企業(yè)繳納的增值稅留成部分，其中歸市財政，歸鎮(zhèn)財政。鎮(zhèn)級收入包括：鎮(zhèn)域范圍內(nèi)企業(yè)繳納的營業(yè)稅（不含金融企業(yè)）、國有和集體企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外商企業(yè)所得稅、私營企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、城市維護稅、地方稅收滯納金和罰沒收入、農(nóng)業(yè)稅及附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加等。鎮(zhèn)征收的消費稅比照增值稅計算鎮(zhèn)級財力。②支出范圍。鎮(zhèn)財政支出包括：在鎮(zhèn)的行政、司法、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)機、文化、衛(wèi)生、廣播、財政、計劃生育、民政、經(jīng)管、統(tǒng)計、漁政畜牧等。
　　
　�。ǎ┖硕ㄊ罩Щ鶖�(shù)。①收入基數(shù)：以年收入實績?yōu)開基數(shù)，按核定遞增比例計算執(zhí)行期各年收入基數(shù)。②支出基數(shù)：以年市財政按標(biāo)準下達各鎮(zhèn)財政的各類人員經(jīng)費包干支出指標(biāo)和超收返還形成的支出為_基數(shù)，按核定遞增比例計算執(zhí)行期各年支出基數(shù)；農(nóng)業(yè)稅及附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加增量形成的支出，不按核定比例遞增。
　　
　　（）收支掛鉤。①定額上解或補助：對測算財力數(shù)大于支出基數(shù)的鎮(zhèn)，實行定額上繳；對測算財力數(shù)小于支出基數(shù)的鎮(zhèn)，實行定額補助。執(zhí)行期內(nèi)，各項增支自行消化。②遞增上解或補助：鎮(zhèn)財政收入遞增所得的財力增加數(shù)與支出遞增增加數(shù)之差，作為鎮(zhèn)遞增上解或補助數(shù)；超 ……（未完，全文共30651字，當(dāng)前僅顯示5513字，請閱讀下面提示信息。收藏《農(nóng)村稅費改革試點和鄉(xiāng)村管理_改革跟蹤研究報告》）