推行稅收執(zhí)法責任制的實踐及其思考

基于對推行執(zhí)法責任制的基礎(chǔ)與歸宿的考量，我們認為其本質(zhì)要求就是兩個字：規(guī)范。規(guī)范既是目的，也是手段；既是過程，也是追求的結(jié)果。因此，推行稅收執(zhí)法責任制，我們選擇了一條適合自己的道路——規(guī)范之路。從最初的根據(jù)上級相關(guān)制度被動進行職責權(quán)限分解，到后來的主動制定“稅收執(zhí)法人員行為規(guī)范”以及與之相關(guān)的一系列制度，推行稅收執(zhí)法責任制經(jīng)歷了一個認識上的不斷提高和實踐中的不斷推進過程，但是貫穿始終的一根紅線是“規(guī)范執(zhí)法”。圍繞這根“紅線”，我們先從最基礎(chǔ)的紙質(zhì)資料規(guī)范管理抓起，隨后對各項工作流程進行梳理，有效推進了稅收執(zhí)法責任制的落實。隨著推行工作的不斷深入，我們對基層稅收執(zhí)法人員的素質(zhì)狀況的認識也更加深刻：許多基層執(zhí)法人員不能按照法律的思維來理解和實施稅收執(zhí)法行為，而導致這種狀況的原因則是長期行政思維和經(jīng)濟思維習慣使他們失去了法律思考的興趣和能力。這些問題已經(jīng)成為制約稅收執(zhí)法責任制全面落實的瓶頸。有鑒于此，我們決心開始一場思維方式上的革命，即摒棄傳統(tǒng)的行政思維和經(jīng)濟思維習慣，徹底地從法律視角上對全局的稅收執(zhí)法工作進行全面檢討。在此基礎(chǔ)上制定出《稅務人員執(zhí)法行為規(guī)范》和《稅收執(zhí)法文書規(guī)范》，分別從行為和思維上引導基層執(zhí)法人員正確執(zhí)法，并先后選擇黃石市區(qū)的團城山分局、
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方式、時限等內(nèi)容進行了細致的界定，各類執(zhí)法人員分工具體明確，職責環(huán)環(huán)相扣，形成無縫隙管理鏈接，執(zhí)法權(quán)力始終處于公開、透明的狀態(tài)，從而制約和規(guī)范了執(zhí)法行為，降低了_裁量意志對稅收執(zhí)法行為的影響，促進了依法治稅。
　　3、促進了公正的稅收執(zhí)法秩序的建立
　　推行過程中對稅收執(zhí)法行為和稅收執(zhí)法文書的樣式進行了嚴格的規(guī)范，體現(xiàn)了文明執(zhí)法、公正執(zhí)法的客觀要求。特別值得一提的是：執(zhí)法文書公文化管理統(tǒng)一并提高了文書內(nèi)容處理標準，要求所有執(zhí)法文書記載的執(zhí)法行為都有充分的事實依據(jù)、所有的處理結(jié)果都有相應的法律依據(jù)、所有內(nèi)容上涉及到對相對人權(quán)利義務的處分時，一律給予以正當程序的保障，大大擴展了相對人陳述申辯權(quán)、回避申請權(quán)和申請救濟權(quán)的適用范圍，保證稅收執(zhí)法的公開、公正、公平。
　　4、促進了納稅服務質(zhì)量的提升
　　責任制的推行在使執(zhí)法人員明白執(zhí)法過程中的“可為”、“必為”和“不得為”的同時，還對提升服務質(zhì)量、提高行政效能進行了嚴格規(guī)制：首問負責制、一窗式受理、一次性告知、限時辦理、儀容儀表等制度使規(guī)范執(zhí)法行為和優(yōu)化納稅服務實現(xiàn)有機統(tǒng)一，簡化了納稅人的辦稅過程，降低了納稅成本，增加了稅收執(zhí)法的服務含量，提升了服務質(zhì)量。
　　三、執(zhí)法責任制推行中存在的問題及成因
　　推行執(zhí)法責任制帶來的成效已是不爭的事實；但客觀而辯證地看待經(jīng)歷的過程，整體的推行進度還是差強人意，實踐中也暴露出一些問題：
　　1、崗位職責的設(shè)定難以科學合理
　　其一是職責設(shè)定合法不合實。一些稅收法規(guī)不能適應經(jīng)濟_轉(zhuǎn)軌、宏觀經(jīng)濟政策的變化，表面上看很嚴格，但可操作性差，從而使得制定的職責與稅收征管實際情況不太吻合；其二是職責設(shè)定越位。在確定崗位職責時，往往把一些本應屬納稅人的義務也大包大攬進來，眉毛胡子一把抓，導致基層稅務執(zhí)法人員不得不忙于本不該稅務部門負責的份外事，影響執(zhí)法質(zhì)量和效率；其三是職責設(shè)定錯位。征、管、查的關(guān)系始終理不清，三者間的崗、責、權(quán)邊界模糊，權(quán)力和責任交叉，相互推諉扯皮；其四是職責設(shè)定缺位。隨著形式的發(fā)展，我們的業(yè)務領(lǐng)域在拓寬，而目前執(zhí)法責任制的內(nèi)容中還沒有體現(xiàn)對這些新業(yè)務進行規(guī)范的要求，不利于全面約束執(zhí)法人員的執(zhí)法行為；其五是職責分配苦樂不均。由于缺乏對各崗位的工作難度系數(shù)、執(zhí)法風險系數(shù)及工作量大小的科學有效衡量標準，造成付出與回報之間的嚴重不對稱，結(jié)果導致做得越多、被追究的風險越大、而最終的報酬可能越少。
　�。�、執(zhí)法責任考核機制不完善
　　首先是考核手段單一、原始。執(zhí)法責任制的推行要求對執(zhí)法過程進行全面、客觀的評價，考核內(nèi)容多、考核面廣，現(xiàn)行的人工考核無法適應其對考核效率及準確性的要求；其次是考核內(nèi)容缺位、片面。對于在稅收執(zhí)法過程中普遍存在的_裁量權(quán)問題，考核實踐中并沒有涉及。由于考核內(nèi)容沒有覆蓋稅收執(zhí)法的全部，執(zhí)法人員對已經(jīng)明確的職責該履行的不履行、該作為的不作為，形成干好干壞一個樣的狀況，執(zhí)法責任制流于形式；再次是考核種類繁多，相互之間缺乏兼容性。執(zhí)法責任制考核與系統(tǒng)內(nèi)其他考核，如崗位責任制考核、征管質(zhì)量考核、公務員考核等，如何銜接也無統(tǒng)一的規(guī)定，各種考核量化指標不能共享，實際操作中存在著重復考核的問題，客觀上沖淡了執(zhí)法責任制考核的存在價值。
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　　實事求是地說，執(zhí)法過錯責任追究問題是我們在執(zhí)法責任制推行實踐中的硬傷。實踐中的責任追究更多的是一些應景之舉，對行為過失者除了象征性地給予一定經(jīng)濟上的懲罰，幾乎沒有采取其他的方式；而且在責任追究的內(nèi)容和責任追究的對象上往往有所取舍，在責任追究的方式上和責任追究的力度也是避重就輕；再加上某些過錯責任追究標準設(shè)定得模棱兩可，操作性差，從而使責任追究的監(jiān)督功能被大大弱化，責任追究制度落實不徹底也就在所難免。
　　導致上述問題的主要原因有以下方面：
　�。�、制度環(huán)境因素
　　由于征管_的不斷變動，加之原有粗放管理方式的影響，各崗位之間、各執(zhí)法人員之間職責不明的現(xiàn)象普遍存在。一個執(zhí)法事項往往多人介入，有的參與者是必要的，有的則是可要可不要的，還有的甚至是摻雜著各種場外因素進來的。大家也習慣了這樣的制度安排，似乎參與的人越多就越安全。當然，這種情形從理論上或許不難找到責任人，但在具體落實責任時會因“戰(zhàn)線”拉得太長、“網(wǎng)”布得過廣而遭遇麻煩，會因“罰不責眾”的慣常思維而大打折扣。
　�。�、執(zhí)法人員素質(zhì)因素
　　執(zhí)法人員素質(zhì)低下必然會導 ……（未完，全文共6751字，當前僅顯示2371字，請閱讀下面提示信息。收藏《推行稅收執(zhí)法責任制的實踐及其思考》）