我國城市基層管理_的轉(zhuǎn)型

　　二十世紀(jì)八十年代以來，我國城市現(xiàn)代化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。不同經(jīng)濟(jì)成分的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、社會階層的不斷分化以及國有大中型企業(yè)的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統(tǒng)單位_的局限與束縛，開始尋求不同的社會組織形式和社會活動方式�！靶≌�、大社會”的行政管理改革思路要求政府和企業(yè)將大量的社會和服務(wù)職能剝離出來，交由社會或者市場來承擔(dān)。因此，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、符合現(xiàn)代公共管理理念的新型城市基層管理_已成為時代之需。
　　一
　　新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在城市管理中廢除了國民黨時期的保甲制度，對大城市的區(qū)級建制進(jìn)行合并重組，形成市、區(qū)兩級政府。區(qū)之下的基層管理_在年之前有三種類型：一是設(shè)街道人民政府，如武漢、大連；二是設(shè)街道辦事處，作為區(qū)政府派出機構(gòu)，如上海、天津；三是不專設(shè)機構(gòu)，只在公安派出所內(nèi)設(shè)民政干事，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)居民的有關(guān)工作，如北京、重慶。街之下均不設(shè)政府組織，由居民在政府指導(dǎo)下自行組織居民委員會、防護(hù)組、防盜組或者居民組等（－）。年*月*日全國人大常委會審議通過《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，統(tǒng)一規(guī)定：十萬人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；十萬人以下五萬人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實需要，也可以設(shè)立街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機關(guān)。居民委員會是群眾自治性的居民組織，參照公安戶籍段的管轄區(qū)域設(shè)
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和動員，以及隨同稅務(wù)人員和工商人員進(jìn)行檢查等。”盡管在改革前的二十多年中街居組織的職能有所擴(kuò)張，機構(gòu)也不斷膨脹，功能的虛擬性有所改觀（－），但其邊緣性地位始終沒有改變。即使創(chuàng)辦托兒所（幼兒園）、副食品經(jīng)營網(wǎng)點、組織生產(chǎn)經(jīng)營活動、開展有限度的社會保障等，也都是以為“單位”外居民提供服務(wù)為主，并不侵入傳統(tǒng)的“單位”內(nèi)居民原有的利益圈。二是“單位”承擔(dān)了過多的社會和服務(wù)職能，起到了“把市民組織起來”的作用，壓縮了社會權(quán)力的存在空間。在“低工資、高就業(yè)率”的計劃經(jīng)濟(jì)時代，“單位”就是一個小社會，為居民及其家屬提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N生活服務(wù)。源于軍事供給制的“單位”制度承擔(dān)的不僅是經(jīng)濟(jì)職能，更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服務(wù)等職能，這種復(fù)合功能特征使它具備了超強的動員和管理社會的能力，從而把街居組織的城市管理職能壓縮在數(shù)量極少的無單位居民范圍內(nèi)。三是造成居民工作空間與居住空間的區(qū)域分離。對單位_內(nèi)的城市居民來說，“單位”就是其福利共同體，按照國家政策和規(guī)定負(fù)責(zé)為其分配工資、福利及各種政治、社會資源，大到就業(yè)、升遷，小到結(jié)婚、吵架，“有事找單位”，與居住地的基層組織沒有太多關(guān)系。街居組織由于無法介入居民生活，不可能有效實施社會管理①。四是強化了居民的身份特征。在“單位”與街居組織的二元管理_之下，城市居民被劃分為兩種類型，具有不同的身份特征。有單位的可以根據(jù)單位性質(zhì)享受相應(yīng)的政治、福利和社會待遇，沒有單位的則處于城市社會的邊緣。由于個人在單位中的不同序列及單位在整個單位體系中的不同序列，使得具有不同單位身份的居民擁有不同的社會感受。單位的封閉性特征則使單位外人員很難有機會流入單位內(nèi)，單位與單位之間的成員流動也大都借助“關(guān)系”等非正式資源。
　　年代以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)_的逐步建立，個體私營經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)不斷分化，城市社會發(fā)生了根本性變革。社會的轉(zhuǎn)型對傳統(tǒng)的二元城市基層管理_構(gòu)成了挑戰(zhàn)。一是“單位人”向“社會人”的迅速轉(zhuǎn)化。勞動用工制度和社會保障制度的改革逐步弱化了“單位”對職工的約束力，職工與單位之間的關(guān)系越來越松散，大量“單位人”開始向單位外流失。過去，“單位”可以決定職工的政治、福利甚至社會待遇�，F(xiàn)在除工作外，職工需要向“單位”尋求幫助的內(nèi)容越來越少，職工越來越多的個人隱私可以不必在“單位”內(nèi)坦承。另外，大批國有企業(yè)的破產(chǎn)或準(zhǔn)破產(chǎn)以及職工“下崗”也迫使“單位人”喪失單位依托，迅速轉(zhuǎn)化為“社會人”。二是社會組織的多樣化特征日益明顯。除傳統(tǒng)的行政事業(yè)單位外，出現(xiàn)了大量不具備“單位”_特征的組織。比如三資企業(yè)、個體私營企業(yè)、民辦非企業(yè)組織，非營利性社會組織等。據(jù)年的統(tǒng)計，僅個體工商戶和私營企業(yè)就吸納了萬人就業(yè)，占總就業(yè)人口的％。三是流動人口不斷增加。由于人力資源配置方式的變革和城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)的打破，城市居民選擇的機會越來越多，農(nóng)村大量剩余勞動力也開始涌入城市，使得城市流動人口空前增加。目前北京、上海、廣州等市的流動人口都達(dá)到上百萬人。流動人口顯然無法納入“單位”_中管理。四是“單位”職能開始向社會轉(zhuǎn)移。單位辦社會的后果是制造了大量的后勤服務(wù)人員，工作效率奇低。歷次政府機構(gòu)改革、高校后勤管理改革以及企業(yè)管理_改革等的目標(biāo)就是把“單位”承擔(dān)的社會職能轉(zhuǎn)移出來，使“單位”只從事自己的本業(yè)，其余的交由社會來辦理�！皢挝弧钡姆⻊�(wù)功能、福利功能、保障功能以及政治宣傳功能正在弱化，居民與“單位”之間的關(guān)系正在向純粹的雇傭關(guān)系發(fā)展。五是城市基層管理的內(nèi)容越來越多。為了解決就業(yè)及彌補財政的不足，街居創(chuàng)辦了大量經(jīng)營性組織，其經(jīng)濟(jì)職能迅速膨脹，街辦經(jīng)濟(jì)、居辦經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。城建、市容、社會治安、外來人口管理、社會救濟(jì)金發(fā)放、再就業(yè)培訓(xùn)等過去聞所未聞的工作統(tǒng)統(tǒng)壓向街居�！敖志邮莻�筐，什么都能裝”就是最形象的描述。六是居民的社區(qū)參與要求愈來愈強烈。包括福利分房制度在內(nèi)的社會保障_改革密切了居民與居住地之間的利益關(guān)系。過去沒有人關(guān)心的治安、綠化、衛(wèi)生、違章建筑等成了居民們?nèi)巳诵南抵念^等大事，促使他們越來越關(guān)注并渴望參與街居組織的決策過程。上述六個方面的變革表明，“單位”制度在社會轉(zhuǎn)型的大背景下正在走向衰落，其整合社會的組織功能不僅日益弱化，而且不可避免地最終要走向瓦解。因此，以“單位”組織為主體，以街居組織為輔助的城市二元基層管理_也必須適應(yīng)新形勢，進(jìn)行相應(yīng)的變革。
　　二
　　面對社會形勢的迅猛變化，民政部門從承接企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移社會服務(wù)項目的需要出發(fā)，提出了“社區(qū)服務(wù)”的概念。年月民政部在武漢召開全國城市社區(qū)服務(wù)工作座談會，對社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵作了定義，明確了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向。年*月*日，民政部部長崔乃夫在談到基層_建設(shè)工作時，明確提出推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的要求。年月，中國基層_建設(shè)研究會在杭州專門召開了“全國城市社區(qū)建設(shè)理論研討會”。這樣，以開展社區(qū)建設(shè)為標(biāo)志，城市基層管理_改革的序幕徐徐拉開。
　　進(jìn)入年代以后 ……（未完，全文共9703字，當(dāng)前僅顯示2650字，請閱讀下面提示信息。收藏《我國城市基層管理_的轉(zhuǎn)型》）