一個轉(zhuǎn)軌中發(fā)展的大國視角與政策選擇

目錄/提綱：……
一、引言
二、主要政策問題與研究綜述
三、城市化、農(nóng)地制度和社會保障：一個轉(zhuǎn)軌中發(fā)展的大國視角
四、主要政策選擇
五、農(nóng)地非農(nóng)市場化條件下的戶口農(nóng)地選擇：一種備選政策組合
六、基于上述政策組合的初步財政估算方案
七、結(jié)論
……
一、引言
　　過去二十多年中的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，中國取得了突出的經(jīng)濟發(fā)展績效。毫無疑問，持續(xù)的高經(jīng)濟增長來自于市場化取向的制度變革及其所導(dǎo)致的資源配置和激勵改進。但進入世紀年代以后，漸進式改革所帶來的矛盾開始凸顯。一方面，政府不得不開始為城市國有部門支付重組成本，包括金融轉(zhuǎn)軌成本和社會保障成本；另一方面，在城市化開始加速、人口流動不斷增加的背景下，戶籍制度改革仍然無法取得根本性突破；同時，在多種因素，包括政策不當因素的作用下，三農(nóng)問題有所惡化，農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴大。在這些問題中，缺乏永久遷移的不完全城市化、農(nóng)村內(nèi)部的農(nóng)地調(diào)整、以及城市化、工業(yè)化過程中的農(nóng)地征用三個問題特別突出。
　　就城市化和人口遷移來看，隨著中國市場化進程的進一步發(fā)展，離土不離鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展模式潛力遞減，但目前半開放式的戶籍制度和城市管理_仍然制約了勞動力的_流動和人口遷徙，使得人口在不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的再配置無法充分、有效地完成。具體而言，目前的戶籍制度使得人口由鄉(xiāng)到城的流動在很大程度上成為不完全遷移，主要是單身、短期流動：一方面，它表現(xiàn)在流動人口進入大、中城市并享有基本的城市居民權(quán)利仍然受到限制；另一方面，跨省區(qū)人口遷移仍然受到比較嚴格制約。這一點非常重要，因為內(nèi)地有大量的農(nóng)業(yè)、甚至是非農(nóng)業(yè)人口涌向沿海地區(qū)不同等級城市，但卻無法獲得居住地戶口，從而很難在遷入地定居下來，不得不忍受家庭分居、子女教育無法保障、老人得不到照顧等痛苦。
　　不僅如此，在當前的經(jīng)濟環(huán)境下，農(nóng)民工的職業(yè)身份決定了他們不能夠進入到城市的正式就業(yè)體系中來，其所從事的往往是非正規(guī)部門的工作。非正規(guī)就業(yè)工人享受不到一般正規(guī)就業(yè)者享有的社會福利，就連基本的勞動標準也難以達到，比如工時、周薪、帶薪假、最低工資、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等等。從政府角度來看，由于國有企業(yè)下崗和城市貧困問題的增加，政府面臨的社會保障壓力迅速增加，資金嚴重不足。在這種情況下，流動人口，特別是由農(nóng)村向城市遷移的流動人口的社會保障問題遲遲難以提上議事日程。
　　進城農(nóng)民工的社會保障缺失使得他們無法切斷與農(nóng)村土地的關(guān)系，一旦他們在城市失去工作和收入，農(nóng)村土地（包括耕地和宅基地）就成為其就業(yè)乃至生存的保障。進城農(nóng)民工離鄉(xiāng)不放土也對現(xiàn)行的農(nóng)地制度的穩(wěn)定性提出了挑戰(zhàn)。
　　雖然集體所有、家庭長期承包經(jīng)營的農(nóng)地制度安排在相當一段時期內(nèi)起到了促進和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用，但在具體操作中，由于多種因素影響，包括家庭人口變動的作用，在土地集_賦予村莊內(nèi)部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權(quán)利的情況下，農(nóng)戶地權(quán)缺乏穩(wěn)定性，結(jié)果是很多地區(qū)農(nóng)村土地不得
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醫(yī)療保險、社會保障以及住房補貼。此外，城市居民子女也能夠進入地方政府提供財政補貼的城市公立學(xué)校，而遷移人口子女往往需要支付額外費用進入，或只能進入民辦的打工者子弟學(xué)校。這些與戶口相關(guān)的城市福利安排使得農(nóng)村遷移勞動力往往無法實現(xiàn)舉家遷移、并且只有相對而言很短的就業(yè)和生活計劃時段。當然，嚴格說來，大部分遷移人口無法享受的養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險等福利安排是由雇主（或工作單位）、而非城市政府提供的，不能被看成與城市戶口直接相關(guān)，因此，在現(xiàn)階段，城市戶口主要意味著平等獲取城市政府提供的社會救助（如最低生活保障），政府補貼住房（如經(jīng)濟適用房和廉租房）以及子女在城市公立學(xué)校就學(xué)安排的機會。
　　絕大部分遷移人口無法獲得城市戶口也與我國當前的政府間財政_安排有關(guān)。在許多國家，社會保障等財政支出是由省級、乃至于中央級別的政府提供的，而在我國目前的政府支出安排_下，城市政府則要負責為具有本地戶口的城市人口提供基本社會保障、補貼住房和子女就學(xué)等一系列安排。隨著近年來國有企業(yè)下崗工人和退休職工數(shù)目的增加，城市政府往往面臨巨大的財政壓力，也必然缺乏激勵為遷移人口提供上述福利，結(jié)果是，雖然在過去十幾年中中國的勞動力流動性顯著增加，戶籍制度仍然限制了城鄉(xiāng)和省際之間的人口遷移，并使得勞動力流動在很大程度上成為短期、單身遷移。
　　戶籍制度顯著地阻礙了中國的城市化進程，并使中國城市化水平顯著低于其他相似發(fā)展階段的發(fā)展中國家的城市化水平。**年，官方統(tǒng)計的中國城市化率為但在官方統(tǒng)計的城市化率中，不僅包括具有城市戶口的常住居民，而且也包括沒有城市戶口、但到城市工作個月以上的鄉(xiāng)村遷移人口，以及相當部分在城市郊區(qū)因為土地被征用、但戶籍沒有轉(zhuǎn)換的失地農(nóng)民，以及部分由于統(tǒng)計口徑偏差，實為農(nóng)業(yè)、但被計入非農(nóng)和城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民，因此，實際具有城市戶口的人口比例只有多一點。從表我們可以看到，中國的城市化率一直顯著高于全國具有非農(nóng)戶口的人口比例。在世紀年代前期，該差距在個百分點，但年以后，增加到了個百分點。從絕對人數(shù)上看，⒊**年兩者的差距達到億左右�？紤]到中國大約有萬左右的農(nóng)村非農(nóng)戶籍人口（如相當部分鄉(xiāng)村教師，以及非建制鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口），可以推斷目前計算在官方統(tǒng)計城市化率內(nèi)、但實際沒有城市戶口的城市人口將達到億，這其中最主要的是鄉(xiāng)城遷移且居住在個月以上的人口和城郊的失地農(nóng)民。根據(jù)第次人口普查數(shù)據(jù)，年鄉(xiāng)城遷移且居住在個月以上的人口大約有萬，一般估計現(xiàn)在應(yīng)達到萬；至于失地農(nóng)民，一般的估計，從年至年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地共萬畝，估計至少有萬農(nóng)民因此完全失去或部分失去土地。另外，由于違法用地數(shù)量一般占用地總量的，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達萬人。如果我們假設(shè)其中一半左右的失地農(nóng)民已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市戶口，那么大約有萬未獲戶口之失地農(nóng)民。鄉(xiāng)城遷移人口加上失地農(nóng)民總數(shù)大約為億，仍然與前述億的數(shù)字具有萬左右的差距，大概相當于個點的城市化率偏差。根據(jù)我們的判斷，這的高估主要是由于城市化率統(tǒng)計指標定義和操作過程中的偏誤造成的。總之，雖然中國官方統(tǒng)計的城市化率已經(jīng)達到，但可能有個百分點是統(tǒng)計定義和操作的偏誤。而且，即使我們接受的城市化率水平，其中也有萬沒有城市戶口的鄉(xiāng)村遷移人口和萬沒有城市戶口的城市郊區(qū)失地農(nóng)民。
　　農(nóng)地調(diào)整與人口遷移
　　目前，農(nóng)村土地為集體所有，但主要由農(nóng)戶使用。土地不僅是作為農(nóng)村生產(chǎn)要素為土地使用者創(chuàng)造收益；而且，在勞動力市場不完善和非農(nóng)就業(yè)機會有限的條件下，為農(nóng)民充分利用家庭勞動力創(chuàng)造了條件（，）；另外，在喪失非農(nóng)就業(yè)機會的情況下，土地更作為一種保險（，）。由于土地權(quán)利對農(nóng)民具有廣泛的可達性，上述這些功能的實現(xiàn)對于平等和貧困的緩解具有重要意義。
　　在目前的農(nóng)地制度下，土地集_賦予村莊內(nèi)部每個合法成員平等擁有村屬土地的權(quán)利，其結(jié)果是土地分配隨人口的變化而變化（周其仁和劉守英，），土地產(chǎn)權(quán)因村內(nèi)人口變動等多種因素而定期、不定期進行規(guī)模不等的調(diào)整，穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)無法得到充分保障。雖然各地土地調(diào)整情況存在巨大差異，但進行調(diào)整的村莊占絕大多數(shù)。（）等的研究表明，在個樣本村莊中，只有個村莊沒有進行土地調(diào)整，而一小部分村莊每年都進行土地調(diào)整，四分之一的村莊土地調(diào)整一次，五分之一的村莊達到兩次，所有村莊的土地平均調(diào)整次數(shù)達到次（表）。
　　土地調(diào)整的效果是多方面的。從理論上看，不穩(wěn)定地權(quán)對農(nóng)業(yè)投資、土地的_流轉(zhuǎn)及其所帶來的資源配置和交易收益都可能產(chǎn)生負面影響；但同時，行政性的土地調(diào)整可能也是土地租賃市場不發(fā)達時村莊為改善土地配置效率而采取的行動。因為它可以把土地轉(zhuǎn)移給邊際生產(chǎn)力較高的農(nóng)戶，從而改進土地配置的效率；而（）的研究也發(fā)現(xiàn)，調(diào)地頻率與村莊人口變化正相關(guān)，也隨非農(nóng)就業(yè)機會上升而增加，這意味著行政性調(diào)地有助于消除不同農(nóng)戶由于人口相對變化和非農(nóng)就業(yè)機會不同（但平均分地）所導(dǎo)致的配置效率損失。所以，調(diào)地仍然具有一定的合理性，其平等效率是否矛盾取決于調(diào)地導(dǎo)致的潛在效率損失和改進的相對大小。這大概也是為什么到目前為止已有的大部分經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，雖然土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定對農(nóng)業(yè)增長和效率的負面影響存在，但并不顯著的原因所在。此外，由于土地為占農(nóng)民提供了基本的生活保障，土地調(diào)整的社會保障和失業(yè)保險功能也應(yīng)得到充分考慮（姚洋，）。
　　但行政性土地調(diào)整總體上看仍然是弊大于利。首先，相比于市場化租賃，行政性土地調(diào)整會因信息不完全和調(diào)整成本過高而帶來效率損失。而且，由于行政性土地調(diào)整所導(dǎo)致的不確定性和較短的計劃時期，它將可能減少市場化的土地租賃活動。更重要的是，如果鄉(xiāng)村干部是出于完成國家糧食收購和稅費任務(wù)并同時為自己牟利的目的而調(diào)整土地的話，那么這種行政調(diào)整將降低效率和地方福利。（）的研究表明，在那些糧食定購較高的地區(qū)，土地調(diào)整的頻率會上升，這是因為糧食收購的增加將使得農(nóng)業(yè)收益下降，有較好非農(nóng)就業(yè)機會的村民將創(chuàng)造壓力使得村領(lǐng)導(dǎo)將地調(diào)整給那些仍然愿意從事農(nóng)業(yè)的家庭，村干部愿意這樣做也將使得訂購任務(wù)能夠比較順利完成。在他們模型中被分析的人口變動因素、租賃市場發(fā)育不完全因素、糧食收購、地方干部尋租因素等各個影響因素中，人口變動只能解釋土地調(diào)整時機和規(guī)模的很小一部分，而完成國家稅費和糧食收購任務(wù)和尋租則是影響土地調(diào)整的更加重要的因素。
　　在現(xiàn)有的戶籍制度下，按照社區(qū)成員權(quán)分配的土地制度也影響著農(nóng)村勞動力的流動和遷移決策。根據(jù)現(xiàn)行土地承包法，如果遷移人口獲得城市戶口，就必須放棄農(nóng)村土地。但由于跨省和在大中城市獲得戶口的門檻較高，而小城鎮(zhèn)戶口由于地方政府提供服務(wù)有限而吸引力不大，遷移農(nóng)民一般不愿意放棄農(nóng)村土地并切斷與鄉(xiāng)村的聯(lián)系，這就使得農(nóng)村人口難以實現(xiàn)完全遷移，農(nóng)村人口無法真正減少。因此，即使在越來越多的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)并從非農(nóng)業(yè)部門獲得主要收入來源之后，人口變動導(dǎo)致的農(nóng)村土地調(diào)整的壓力仍然持續(xù)存在，調(diào)整也不得不進行。這不僅導(dǎo)致長期的土地租賃市場無法發(fā)育，甚至限制了短期土地租賃市場的發(fā)展，因為任何租賃行為將向鄉(xiāng)村干部發(fā)出土地無法充分被所配置農(nóng)戶利用的信號，并誘致土地調(diào)整。租賃市場不發(fā)達的結(jié)果是土地利用效率降低，遷移勞動力往往只能將土地無償（或低價）轉(zhuǎn)包給親戚、朋友（即使后者從效率上看未必是最適合接包者）、甚至出現(xiàn)拋荒的情況。
　　由于以上原因，相當部分學(xué)者同意，中國需要一個能夠提供長期穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)的農(nóng)地制度，從而促進土地的有效利用（，；，；，）。近年出臺的土地承包法也賦予農(nóng)戶至少年穩(wěn)定的農(nóng)地承包權(quán)利。但根據(jù)我們在浙江，江蘇、甘肅等地的實地調(diào)查，土地調(diào)整仍然在進行，地方干部宣稱雖然中央的政策很好，但未必符合地方情況，而人口變動因素必然導(dǎo)致調(diào)整壓力。雖然各地土地調(diào)整都以人口壓力為理由，但實際土地調(diào)整過程中地方干部的調(diào)地行為難以受到有效約束，人口變動往往成為地方干部尋租行為的借口。
　　城市化過程中的農(nóng)地征用
　　世紀年代中后期以來，隨著城市化過程加速和城市土地出讓的市場化、土地農(nóng)轉(zhuǎn)非進程加快（表）、加上財政_改革過程中收入不斷上收導(dǎo)致的地方預(yù)算內(nèi)收支落差逐漸增大，地方政府通過擴大農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地規(guī)模以增加預(yù)算外財源的動機和行為有增無減。特別是地方政府出于在區(qū)域競爭中突出政績的需要，過度擴大城市建設(shè)規(guī)模，發(fā)展各類開發(fā)區(qū)，往往通過低于市場價格征用農(nóng)地，然后以市場價格轉(zhuǎn)手，獲得巨大的級差地租，導(dǎo)致大量失地農(nóng)民，并引起失業(yè)和社會不穩(wěn)定現(xiàn)象。
　　城市化進程的加快和吸引投資的區(qū)域間競爭，也使得地方政府通過建立新城區(qū)、城市開發(fā)區(qū)和各類工業(yè)發(fā)展園區(qū)加大土地征用和供給規(guī)模。近年土地征用規(guī)模達到了每年萬畝左右。如果按人均畝地推算，每年大約有萬到萬農(nóng)民失去土地。
　　土地征用所產(chǎn)生的問題也與年后中央集中收入、但未配合相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付的財政_安排相關(guān)聯(lián)。年開始至今，中國出現(xiàn)財政收入向中央和省級政府集中的情況，但同時土地出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方財政，加上土地征用后的出讓收入是政府預(yù)算外收入，地方政府有很強激勵征用更多農(nóng)地并獲取出讓利潤。年以后，土地出讓金大幅度增長，全國土地使用權(quán)有償出讓面積萬公頃，占總征地面積的％，土地使用權(quán)有償出讓獲得的土地收入為億元。其中采用市場化方式掛牌招 ……（未完，全文共27094字，當前僅顯示4873字，請閱讀下面提示信息。收藏《一個轉(zhuǎn)軌中發(fā)展的大國視角與政策選擇》）