征地制度評價：合效率性、合理性與合法性

關鍵詞：征地制度效率合理性合法性
　　制度分為正式制度和非正式制度，我們所談的征地制度，主要是指涉及征地的法律法規(guī)以及相關的政府政策，也就是正式制度安排。制度是行為的框架，用于規(guī)范與協(xié)調人在社會中的行為。人類之所以要創(chuàng)造制度，目的在于減少信息成本和不確定性，把阻礙合作形成的因素減少到最低限度。涉及征地的制度即為協(xié)調、規(guī)范農地轉為市地而生，是為了在復雜的交易關系中“帶來秩序和可預測性”布羅姆利，。征地制度要實現(xiàn)其調節(jié)、規(guī)范功能，必須要滿足一些評價標準，這就是效率標準、合理性標準和合法性標準。
　　一．征地制度評價：效率標準
　　制度的效率就是制度成本與制度收益的比較。制度效率有兩層含義，第一層表現(xiàn)在制度安排本身的形成與實施中，當制度收益一定時，制度設計、制度維護、制度實施過程中所付出的各種人力、物力、財力和時間等等的最小化；另一層是指制度的社會性效率，或者說制度的資源配置效率，是指在既定的制度框架下，人們從事交易所花費的成本最小而收益最大，即制度將社會的交易成本和不確定性降到了最低點，資源配置實現(xiàn)了帕累托最優(yōu)。
　　經濟學家習慣于從效率角度判斷制度的優(yōu)劣，認為制度的適應性效率如何，它能否提高社會資源的配置效率，能否達到“帕累托最優(yōu)”，是評判制度優(yōu)劣的標準。從效率評價角度而言，征地制度的低效率在學界已經取得共識
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在法律和制度不正義的情況下，前后一致地實行它們也還是要比反復無常好一些”羅爾斯，。對制度而言，不考慮其內容是否公平，也不考慮其形式是否邏輯上一致，只要在一定的時間段內、對于任何所涉及的主體都能前后一致的使用，這本身就具有了一定的合理性辛鳴，。
　　目前我國的征地制度仍然承襲了計劃經濟時代的農業(yè)為工業(yè)、城市發(fā)展提供積累的價值觀念，這可以從現(xiàn)行征地制度與年代開始的征地制度內容變化不大得到佐證。因此，從合目的性角度而言，暫且不論其目的合理與否，征地制度完全達到了農業(yè)為工業(yè)、為城市發(fā)展提供積累這一目的，因此滿足價值合理性要求�？梢哉f我們的征地制度的形式不合理較之實質不合理更為明顯。
　　征地制度的形式不合理性表現(xiàn)為：
　　征地制度中的正式制度安排的語言邏輯及文體結構存在問題，語言模糊不清，概念界定不明。如《憲法》規(guī)定公共利益用地可以實行征用與征收，但《憲法》沒有指明何為公共利益，相關的法律也沒有對什么是公共利益進行明確的界定，在現(xiàn)實中成為任何建設用地都實行征用；對于農村土地的產權主體所指的農村集體也沒有指明是哪一級組織，是按份所有還是共同共有。
　　制度之間互相沖突。《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以行使征地權，但《土地管理法》第四十三條又規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，也就是說所有建設用地如果涉及農村集體土地，都必須先行征地，將之轉為國有土地才行，這又與只能為“公共利益”征地相沖突。
　　征地制度程序的設計不科學、不合理，執(zhí)行中政府_裁量權過大，程序執(zhí)行的可預測性不強，容易導致行為失范。在實踐中，政府與農村集體如果發(fā)生征地糾紛，法院甚至不受理，而只是采用行政仲裁來解決糾紛，也就是由當事人一方來判決雙方的對錯。雖然規(guī)定征地必須公示或召開聽征會，但如果不執(zhí)行也沒有規(guī)定相應的懲罰，這使程序的執(zhí)行成為空話。
　　制度體系不健全，例如至今尚未制定一部《土地法》，這與我們在革命時期歷來最為重視《土地法》的邏輯不符張林江，。
　　雖然現(xiàn)行征地制度能較好的完成在制度設立之初的目標，符合制度創(chuàng)設者的價值取向，但這樣的目標和價值取向是否就是理所當然的，得到一致認可的，則需要留待我們下一節(jié)的討論。
　　三．征地制度評價：合法性標準
　　“合法性”一詞有兩種含義：“其一是針對個人的行為而言，指的是它合乎法律的規(guī)定；其二是針對某種公共權力或政治秩序而言，指的是它的正當性、權威性和實際有效性�！鼻罢咚傅摹胺ā笔且环N狹義上的“法”，即實在法、制定法，后者指的是廣義上的“法”，它既包括法律之法，又包括事物之原則、原理，“更多地是指實在法的道義基礎”，它“側重于所指的往往是人們內心的價值觀念，特別是其中的道德觀念和政治社會理想”嚴存生，。馬克斯·韋伯認為一種秩序系統(tǒng)的存在取決于它是否有能力建立和培養(yǎng)其成員對其存在意義的普遍信念，也就是說，合法性表明秩序系統(tǒng)獲得了該系統(tǒng)成員的認同和忠誠。制度生存的根本性基礎也就在于它在何種程度上獲得了社會贊同。社會贊同涉及主體對于制度的承認，對其規(guī)范正當性的認可�！昂戏ǖ倪m用可能由行為者們歸功于一種制度：基于傳統(tǒng)：過去一直存在著的事物的適用；基于情緒的（尤其是感情的）信仰：新的啟示或榜樣的適用；基于價值合乎理性的信仰：被視為絕對有效的推斷的適用；基于現(xiàn)行的章程，對合法性的信仰”韋伯，。韋伯的合法性傾向于關注社會成員承認并履行法律法規(guī)，即使之有效。哈貝馬斯則強調的是政治合法性賴以存在的價值基礎，認為對政治統(tǒng)治是否具有合法性應當作出價值提問，即一種政治是否包含著被認可的價值，才是有無合法性的最好證明哈貝馬斯，。從價值角度來看制度的合法性，意味著正式制度安排是對非正式制度安排的一個回應，合法的制度是適應社會倫理道德、價值規(guī)范要求的制度。
　　制度合法性說到根本處就是公平與正義，制度的最基本的原則應是人們處于“無知之幕”的情況下會同意的那些“可一般化的公平標準”布坎南，，因而制度制定的最高境界，是帕累托最優(yōu)的政治對應物：一致同意。一個制度同意的人數越多，自愿遵守的人越多，其合法性程度越高，執(zhí)行和實施中的阻力和磨擦越小，這是制度第一層次效率的滿足；同意意味著制度對交易雙方而言皆有利可圖，表明其有效地降低了交易費用和不確定性，這是制度第二層次效率的實現(xiàn)。缺少同意的制度，即便其內容合理、形式優(yōu)美、邏輯嚴密，仍難以逃脫失敗的命運。但一致同意標準可能意味著制度設計、通過成本很高，所以一致同意標準常為多數同意標準所替代。
　　我國目前的征地制度缺少合法性表現(xiàn)在：
　　征地制度不能很好地反映和體現(xiàn)社會共同道德精神和共同理想。目前影響征地制度制定和實施 ……（未完，全文共7153字，當前僅顯示2512字，請閱讀下面提示信息。收藏《征地制度評價：合效率性、合理性與合法性》）