三農(nóng)：現(xiàn)代化之殤

**年的中央“一號文件”，一如既往地顯示了中央政府對“三農(nóng)”的關(guān)心。這是叩問**年的第一道題，也是一道難解之題
　　對于中國億農(nóng)民來說，**年讓他們百感交集。年初，國務(wù)院總理_承諾“五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅”；月底，黑龍江、吉林宣布免征農(nóng)業(yè)稅，其他個糧食主產(chǎn)省農(nóng)業(yè)稅稅率統(tǒng)一降低。這使得**年全國不征農(nóng)業(yè)稅的省區(qū)市，繼北京、上海、天津、西藏之后增至六個。
　　此后，農(nóng)業(yè)稅改革繼續(xù)提速。去年底的中央農(nóng)村工作會議決定，**年全國農(nóng)業(yè)稅稅率統(tǒng)一降低到，個國家貧困縣將全部免征。**年全國取消農(nóng)業(yè)稅已成定局。
　　農(nóng)業(yè)稅曾長期是地方政府的主要收入。不過，農(nóng)村稅費(fèi)改革四年來，農(nóng)業(yè)稅數(shù)額已逐步下降，**年全國農(nóng)業(yè)稅只有億元，占中國財(cái)政收入不足。取消農(nóng)業(yè)稅對財(cái)政的整體影響已微乎其微。適時取消農(nóng)業(yè)稅，順乎民意、合乎民情。
　　農(nóng)稅改革將推動中國向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型。但是，免征農(nóng)業(yè)稅就像打開了“潘多拉魔盒”。根據(jù)專家測算，目前全國鄉(xiāng)、村兩級債務(wù)高達(dá)億元，甚至更多。如不進(jìn)行大刀闊斧的配套改革，取消農(nóng)業(yè)稅對基層政府不啻于一場災(zāi)難。_總理亦曾慨嘆：“農(nóng)村稅費(fèi)改革甚至需要幾代人的努力。”
　　稅費(fèi)改革非治本之策
　　作為中國新一輪農(nóng)村改革的“突破口”，稅費(fèi)改革居功甚偉，但推進(jìn)艱難，矛盾多多。這應(yīng)歸因于政治_改革與經(jīng)濟(jì)_改革不配套。
　　年
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時建立倒逼機(jī)制，逼基層政府“減人減事”。這種改革“戰(zhàn)術(shù)”不無道理，且取得了相當(dāng)?shù)某晒�，�?*年農(nóng)民對中央政策的高度認(rèn)同就可見一斑。
　　但問題并不僅僅如贏得民心那么簡單。要保住稅費(fèi)改革的成果，“配套改革”至關(guān)重要。
　　由于稅費(fèi)改革事關(guān)國家和農(nóng)民、中央和地方政府間利益分配，“配套改革”之復(fù)雜超乎想像。早在**年月，國務(wù)院召開基礎(chǔ)教育工作會議，改革農(nóng)村義務(wù)教育投入_，農(nóng)村義務(wù)教育管理責(zé)任實(shí)行“以縣為主”的新_，改變了過去農(nóng)村義務(wù)教育靠農(nóng)民集資、收取學(xué)雜費(fèi)維持的狀況。時任總理_公開表示：“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)，這是世界慣例。中國要逐漸實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。”
　　可是，由于縣財(cái)政仍然依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)無錢舉辦義務(wù)教育，那么把責(zé)任歸縣級政府，仍然不能解決農(nóng)村教育投入問題。如黑龍江省**年免征農(nóng)業(yè)稅后，大規(guī)模精簡中小學(xué)教師，合并鄉(xiāng)村學(xué)校，目的就是要降低農(nóng)村教育的成本。顯然，僅僅實(shí)行“以縣為主”并不能解決農(nóng)村義務(wù)教育問題。更為根本的改革是重新厘定各級政府事權(quán)，加大中央和省對義務(wù)教育的投入。
　　縣鄉(xiāng)財(cái)政_的改革難度更大，因其涉及各級官員的切身利益。財(cái)政_改革，基本上是重新切分蛋糕。在現(xiàn)有_框架內(nèi)，誰來切蛋糕、怎么切蛋糕，都有明確的“潛規(guī)則”；如不根本改變，讓上級政府自己削減自己的權(quán)力，無異于與虎謀皮。同時，基層政府處在中國政治_的末端，在不改變現(xiàn)有規(guī)則的情勢下，夸大自己的財(cái)政短缺，自然是其與上級“博弈”的惟一籌碼。很顯然，財(cái)政_改革已經(jīng)不是縣鄉(xiāng)層面機(jī)構(gòu)改革的問題，縣鄉(xiāng)財(cái)政困境也不是“村財(cái)鄉(xiāng)管”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”所能解決。這是整個國家財(cái)政_改革的問題。
　　從黑龍江**年稅費(fèi)改革后的情勢可以推斷全國：如兩年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，那些主要依靠農(nóng)業(yè)稅運(yùn)轉(zhuǎn)的縣鄉(xiāng)政府，將難以為繼（參見《財(cái)經(jīng)》**年第期封面文章《鄉(xiāng)權(quán)之變》）。外科手術(shù)式的解決辦法當(dāng)然很清楚，就是大規(guī)模精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員�？墒�，建國以來的七次機(jī)構(gòu)改革，都擺脫不了“膨脹—精簡—再膨脹”的歷史循環(huán)。始于年的政府機(jī)構(gòu)改革，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是無聲無息。以往的教訓(xùn)使人不敢樂觀。加之縣鄉(xiāng)人事關(guān)系錯綜復(fù)雜，盤根錯節(jié)，徒增改革難度。目前見之于全國的新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，大多局限于“撤鄉(xiāng)并村”，分流干部。到底功成何時，尚難預(yù)料。
　　數(shù)千億元鄉(xiāng)村負(fù)債
　　眼下，鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)也已成為深化農(nóng)村改革的最大阻力。學(xué)者指出，今后農(nóng)村政策的一個主要取向很可能轉(zhuǎn)向“化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)”。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織負(fù)債，不僅中西部地區(qū)有，東南沿海也有；不僅存在于貧困地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)甚至更多。學(xué)界樂觀的估計(jì)是億億元，有學(xué)者甚至估計(jì)在萬億元以上。在這些債務(wù)中，村級債務(wù)因其大多是欠農(nóng)民個人，引發(fā)矛盾最為嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)村組織失去償債來源，農(nóng)民作為債權(quán)人逼債、索債現(xiàn)象屢見不鮮。
　　回觀往日，巨額鄉(xiāng)村債務(wù)從發(fā)生到形成，不過十年時間。年分稅制前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政實(shí)際是由縣級實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，基層政府基本上沒有債務(wù)。但在年后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍成為一級財(cái)政。由于增值稅、所得稅等穩(wěn)定的稅源上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了農(nóng)業(yè)稅、工商稅幾乎沒有其他來源。而各種開支如義務(wù)教育、農(nóng)村衛(wèi)生、干部工資等都依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級部門還把各種社會事業(yè)費(fèi)用下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)�！柏�(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”，加之其他各種復(fù)雜因素，巨額鄉(xiāng)村債務(wù)日漸形成。
　　記者**年在湖北、河南等地采訪發(fā)現(xiàn)，為完成中央規(guī)定的“年基本普及九年義務(wù)教育”目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不惜舉債蓋教學(xué)樓，修建學(xué)生宿舍，更新教學(xué)儀器，應(yīng)付上級驗(yàn)收；由于稅收增幅是考核領(lǐng)導(dǎo)干部的主要指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大肆舉債招商引資，大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，留下沉重債務(wù)包袱；農(nóng)村合作基金會，也因?yàn)檎苯痈深A(yù)和強(qiáng)行推進(jìn)，水土不服，由局部的自發(fā)試點(diǎn)，釀成全國性的農(nóng)村金融支付危機(jī)，留下的高額債務(wù)至今未能消化。
　　當(dāng)初，上級政府為“甩包袱”，把事權(quán)下放，結(jié)果發(fā)現(xiàn)最終得不償失。巨額的鄉(xiāng)村債務(wù)到頭來仍需自己解決，惟一的變化是這個債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出本來財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)的數(shù)額。
　　鄉(xiāng)村負(fù)債究竟應(yīng)由誰來解決？這是一個復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)難題。如果完全由中央承擔(dān)，這對中央政府并不公平。盡管中央對造成如此局面負(fù)有責(zé)任，但基層政府和干部同樣不能免責(zé)。
　　迄今為止，鄉(xiāng)村負(fù)債并沒有傷及基層干部，盡管其日子并不好過。有識者指出，當(dāng)前鄉(xiāng)村干部不會真正遏制鄉(xiāng)村債務(wù)，道理再簡單不過：通過舉債可以增加政績，增加政治進(jìn)步的資本，而這些債務(wù)根本不需其本人擔(dān)責(zé)；而化解、遏制鄉(xiāng)村債務(wù)，并無激勵措施，收益明顯小于成本。面對不負(fù)責(zé)任的上級，很多基層干部傾向于更不負(fù)責(zé)，高息舉債，甚至自己借錢給自己花，還能自賺高額利息。
　　據(jù)記者在湖北、河南等地的采訪，鄉(xiāng)村債務(wù)中，有相當(dāng)比例的債權(quán)人是鄉(xiāng)、村兩級干部。
　　記者在基 ……（未完，全文共4995字，當(dāng)前僅顯示2523字，請閱讀下面提示信息。收藏《三農(nóng)：現(xiàn)代化之殤》）