宅基糾紛——中國農(nóng)民不堪承受之重

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村建設的步伐也日趨加快。農(nóng)民宅院的翻建、擴建以及被征用的事件愈來愈多，土房木屋越來越多地被鋼筋水泥結構的小樓、寬闊的道路或別的建筑取而代之，農(nóng)村面貌正發(fā)生著悄然喜人的變化。然而與此同時，農(nóng)村宅基糾紛卻層出不窮，相當部分糾紛由于得不到及時有效地處理而轉化為惡性刑事an件，且有愈演愈烈之勢。這種糾紛惡化了農(nóng)村的治安環(huán)境，嚴重影響了社會的穩(wěn)定，影響到黨政司法機關在老百姓心目中的形象，具有極大的社會危害性。這種矛盾若不能及時從根本上予以解決，勢必會進一步損害老百姓的切身利益，侵蝕共產(chǎn)黨的執(zhí)政根基，影響社會的和諧、穩(wěn)定和發(fā)展。
　　一、農(nóng)村宅基糾紛之所以呈現(xiàn)上述局面，筆者以為主要有以下原因：
　�、鄙鐣�(jīng)濟的發(fā)展使老百姓的生活逐漸殷實起來，為他們安居樂業(yè)奠定了物質(zhì)基礎；我國近年來施行的擴大內(nèi)需、刺激消費的政策也逐漸_到農(nóng)村，尤其是城市房地產(chǎn)熱的帶動更為農(nóng)村的住宅建設注入了強勁的動力。
　�、舶簿邮菢窐I(yè)的條件和保障，富裕起來的農(nóng)民第一件事就是想要建好自己的家園，使自己家室有一個安居樂業(yè)的環(huán)境。他們將平時積攢下來的血汗錢、甚至不惜債臺高筑，畢其功于一役也要建設好以后數(shù)十年甚至上百年生活居住的住宅。土地是不可再生資源，尤其在我國是嚴格控制的資源。農(nóng)民批置宅基程序極為繁瑣，而且還要交納名目不祥的很大費用，這更
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處于一種無法可依的狀態(tài)。僅有的一部《土地管理法》的行政法律對農(nóng)村宅基地規(guī)定也僅限于一條原則性規(guī)定，后來先后生效的幾部國家土地管理局頒發(fā)的行政規(guī)章對此也未有詳盡規(guī)定。尤其甚者，在對農(nóng)村宅基糾紛處理程序的規(guī)定上至今都無法改變無法可依的狀態(tài)。這相對于農(nóng)村宅基矛盾紛呈的形勢來看，立法已嚴重滯后。
　　⒍我國土地屬于國家和集體所有。農(nóng)村土地實行其中的一種形式——集體所有制。在集體土地上建設住宅的農(nóng)民事實上享有兩種權利，一種是集體土地使用權，一種是房產(chǎn)所有權，這兩種權利在行使過程當中如影隨形，不可割裂。但根據(jù)我國法律規(guī)定這兩種權利在行使過程當中發(fā)生的糾紛性質(zhì)卻截然不同，前者為權屬糾紛，由國家行政機關進行確權處理；后者謂之侵權糾紛，只有在權屬清晰的基礎上產(chǎn)生的房產(chǎn)糾紛才由人民法院受理解決。然而，現(xiàn)實發(fā)生的糾紛往往兼具兩種糾紛的性質(zhì)，依法似乎有很多機關通過不同程序都可解決。事實上，卻造成了兩種機關的相互敷衍扯皮，出現(xiàn)了土地宅基糾紛處理上嚴重的行政執(zhí)法和司法混亂。兩種機關甚至同一機關對同一案件可以做出受理或不受理的不同決定，對同一糾紛可以做出截然不同的處理結果。權責不清給兩種機關留下了更大的權利發(fā)揮空間，滋生了社會更多的腐敗。政出多門，權責不清是我國宅基糾紛不能得到有效解決的重要原因。
　�、犯鶕�(jù)上述分析，我國農(nóng)村土地屬于集體所有，并依法實行土地登記制度，農(nóng)民原有住宅及其新建住宅占用的都是集體土地，農(nóng)民享有的只是集體土地使用權，這種權利依賴于行政部門的確權登記，并頒發(fā)有關權屬證書予以確認方始合法有效。對農(nóng)民宅基嚴密細致的確權，做到四至明確，權屬清晰是有效防止宅基糾紛的重要途徑，也是土地行政機關不容懈怠的一項重要職責。然而從世紀年代以來，我國農(nóng)村集體土地就沒有進行過土地登記管理，農(nóng)民一直沒有自己的土地證。中間雖然也曾在一些地方搞過一些農(nóng)村宅基登記，但卻搞得極其草率。普查登記沒有在農(nóng)村廣泛宣傳，相當一部分農(nóng)民不了解普查登記的意義，對這樣確認自己家業(yè)的大事沒有引起足夠的重視；普查登記成員缺乏足夠的培訓，往往是村里臨時湊集一些人員倉促上陣，缺乏足夠的責任心和業(yè)務能力；主管機關沒有進行嚴格的管理監(jiān)督，沒有遵循嚴格的程序，貪多求快；……結果搞得很不成功，甚至出現(xiàn)了登記人員沒親臨現(xiàn)場，就亂下數(shù)字；登記人員代替被登記戶主亂簽手印等情況，登記時錯填、漏填的現(xiàn)象非常嚴重：相鄰各方的宅基登記交叉重疊的比比皆是，缺斤短兩的也非常普遍……，留下了大量的糾紛隱患。失之毫厘、繆之千里，若干年后的今天當農(nóng)村宅基建設井噴一般的出現(xiàn)時，原來登記的隱患也迅速地暴露出來。
　　⒏根據(jù)以上分析不難看出，我國農(nóng)村之所以出現(xiàn)今天的農(nóng)村宅基糾紛層出不窮的局面，土地行政主管部門難辭其咎。相對于以上原因來說，宅基糾紛發(fā)生后行政機關的職能疲軟又是導致農(nóng)村宅基糾紛不能得到及時有效解決處理的另外一個重要原因。農(nóng)村的宅基糾紛大部分是因權屬不清引起的，該糾紛依法首先應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者土地行政主管部門進行確權處理。上述機關應當履行自己的法定職責，對雙方當事人進行調(diào)解或者出具行政處理決定書。行政處理的行政行為論理應具有靈活高效的特征，但是事實上恰恰相反，宅基糾紛一旦求助于行政處理就像誤入了魔宮，先是無人理睬，不得其門而入；即使有人應聲了，也得拖上個一年半載、三年五載的，更多的則是石沉大海，杳無音息。在因權屬不清引起的農(nóng)村宅基糾紛居高不下的今天，依法應予受理解決此類糾紛的相應行政機關做出受理決定和行政處理的卻寥寥無幾。行政人員對這種費力不討好，甚至還會惹一身臊（可能引起行政一把手出庭應訴）的行政行為避之唯恐不及。為之無利可能有害，不為無害或許有利的情況下誰還會自覺主動的去做行政處理行為呢？由于以上原因，行政處理機關對行政處理行為極少有人關注，有人問津。依法做出行政處理行為本應是行政機關一項重要的神圣職責，如今在主管部門被提及，也極少有人深諳此業(yè)務了。
　　⒐司法是保護公民合法權益的最后一道屏障，然而在解決農(nóng)村宅基糾紛上卻脆弱且無奈。如前所述，農(nóng)村宅基糾紛有著不同于一般民事糾紛的特別之處，即侵權糾紛往往夾雜著確權糾紛。由于法律規(guī)定以上兩種糾紛分別由司法系統(tǒng)和行政系統(tǒng)依照不同程序處理解決，遇上糾紛的農(nóng)民往往無所適從，遭遇法律上的尷尬。農(nóng)民不僅要承受普通訴訟的成本代價，譬如訴訟周期長，司法環(huán)境差等諸多問題，而且還要額外承擔更大的風險，甚至血本無歸的代價。窮盡行政手段不得其門而入的受侵害農(nóng)民自然會選擇訴訟解決他們遇到的糾紛，然而現(xiàn)實的選擇實在不會比他們遭遇的行政不作為好到哪里去。首先他們遭遇的是立案難的問題，僵硬機械的司法人員就像對任何一個普通的民事糾紛案子一樣，隨便找一個理由就足以把心急如焚卻對法律知之甚少的農(nóng)民當事人 ……（未完，全文共7184字，當前僅顯示2523字，請閱讀下面提示信息。收藏《宅基糾紛——中國農(nóng)民不堪承受之重》）