干部學(xué)習(xí)講稿：政府與社會資本合作的功能與發(fā)展策略

干部學(xué)習(xí)講稿：政府與社會資本合作的功能與發(fā)展策略
李軍鵬
國家行政學(xué)院公共管理教研部教授

各位學(xué)員，大家好！今天我主講的題目是《政府與社會資本合作的功能與發(fā)展策略》，也就是PPP的功能與發(fā)展策略。
黨的十八屆五中全會提出，要創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦。能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。所以政府與社會資本合作，是我們國家未來創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式的重要內(nèi)容。
今天我主要講三個大的問題，第一個大問題是政府與社會資本合作的重大意義。第二個大問題是準(zhǔn)確認(rèn)識政府與社會資本合作的功能。第三個大問題是政府與社會資本合作的發(fā)展策略。
一、政府與社會資本合作的重大意義
首先講第一個大問題，政府與社會資本合作的重大意義。政府與社會資本合作，也就是公私合作。是私人部門利用其自身的資金技術(shù)和經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢，通過與政府部門建立長期的合同契約關(guān)系，共同合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的模式。
公私合作模式又稱PPP模式，PPP模式最初在英國提出，之后被世界各國廣泛運(yùn)用到水利、交通、供電、能源、醫(yī)療等各個領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2011年底的時候，世界范圍內(nèi)PPP項(xiàng)目的價值達(dá)到了7751億美元。
在我們國家政府與社會資本合作也獲得了長足的進(jìn)展，2013年9月30日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見，此后合同外包，公私合作在我們國家蔚然興起，
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優(yōu)選擇具有投資運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商的原則簽訂合同，明確責(zé)權(quán)利的關(guān)系。由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)的績效評估結(jié)果，向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理的收益。所以它推進(jìn)了公共服務(wù)的市場化和社會化。政府和社會資本合作，還有利于發(fā)揮市場在資源配置當(dāng)中的決定性的模式。PPP的模式從制度的層面打破了公共項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營領(lǐng)域的壟斷，引入了市場競爭機(jī)制，運(yùn)用了私人部門和政府各自不同的比較的優(yōu)勢，提高了公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)營的效率。同時，價格機(jī)制是市場機(jī)制的核心。我們在很多的混合經(jīng)營項(xiàng)目和公益性的有一些項(xiàng)目當(dāng)中，采用PPP的模式，改變了公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域當(dāng)中的政府定價模式。通過競標(biāo)的市場定價，更能夠反映出公眾的真實(shí)的需求，從而優(yōu)化公共資源的配置。
第二，推廣政府與社會資本合作，可以實(shí)現(xiàn)投資收益與社會效益的雙贏。推廣公私合作，社會資本負(fù)責(zé)公共服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)等工作。通過用戶付費(fèi)或者政府補(bǔ)助獲得合理的投資回報(bào)。政府通過負(fù)責(zé)公共服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管和價格控制，從而促進(jìn)了社會效益的最大化。所以PPP它有利于實(shí)現(xiàn)投資效益和社會效益的雙贏。
根據(jù)英國國家審計(jì)署在2008年對公私合作項(xiàng)目的調(diào)查結(jié)果，終端用戶對項(xiàng)目的評價為相當(dāng)好的占到34%，不錯的占到57%，一般的僅為9%。所以，從英國試行PPP的情況來看，項(xiàng)目公司它獲得了項(xiàng)目的投資收益，但是老百姓也感覺到服務(wù)的質(zhì)量，相當(dāng)好和不錯的就占到了91%。說明社會公眾他對于PPP項(xiàng)目的評價是總體肯定的。在我們國家推廣政府和社會資本合作，能夠在很快的完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)的同時也保證投資方的利益。所以也能夠很好的實(shí)現(xiàn)雙贏。
我在這里給大家舉一個黃山市市政公路PPP項(xiàng)目的例子。在地方財(cái)務(wù)緊張的情況下，PPP模式因?yàn)闇p輕了政府當(dāng)期財(cái)政支出的壓力，讓一些原來沒有條件擱置的公共服務(wù)項(xiàng)目得以上馬，黃山市市政公路PPP項(xiàng)目就是一個典型的例子。早在2013年的時候，黃山市政府就考慮建設(shè)黃山市暨205國道改建與梅嶺南路的項(xiàng)目。但是由于2014年2015年地方財(cái)政收入快速下滑，當(dāng)?shù)卣貌怀鲰?xiàng)目所需要的10億元的總投資額，在中央推廣了PPP項(xiàng)目之后，黃山市將這一個市政公路列入了當(dāng)?shù)厥着鶳PP項(xiàng)目。項(xiàng)目在2015年7月份選中社會資本中鐵四局，項(xiàng)目得以順利開工建設(shè)。黃山市政府采用政府購買道路服務(wù)的方式，將中鐵四局，包括信托資金的投入的資金及回報(bào)，銀行貸款及其利息，黃山城投投入的資金，道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用等等，分期分批返還給項(xiàng)目公司。整個項(xiàng)目經(jīng)營期為8年，大約黃山市政府還本加息1億多元，相比于原來政府需要投資10億元建設(shè)該項(xiàng)目，每年政府只要支出1億元，完全在政府的可承受的財(cái)務(wù)的范圍當(dāng)中。
第三，推廣公私合作有利于推進(jìn)全面改革。公私合作有利于失去各類資本相互融合，推進(jìn)投資主體的多元化，從而促進(jìn)混合所有制的改革，特別是能夠促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的混合所有制的改革。公私合作還能夠促使政府和社會資本按合同辦事，平等參與公共服務(wù)的供給，有利于簡政放權(quán)，有利于促進(jìn)政府職能和政府管理方式的轉(zhuǎn)變。PPP模式把政府的監(jiān)管和公共服務(wù)職能，與社會資本的管理和技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，以契約的方式規(guī)定了項(xiàng)目參與方的權(quán)利和義務(wù)，明確了政府的責(zé)任清單。PPP模式通過秘密共享風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的方式，借助市場看不見的手來提高公共服務(wù)的效率，有利于政府簡政放權(quán)，管住政府這一只看得見的手，從而更好的實(shí)現(xiàn)政府的職能，提升政府治理能力。通過PPP的模式，政府不再大包大攬來提供公共服務(wù)，而是作為監(jiān)督者和合作者，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，從而更好的發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，充分調(diào)動市場的積極性。
第四，政府與社會合作也是加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的重要手段。在PPP項(xiàng)目當(dāng)中，政府通過特許經(jīng)營權(quán)合理定價財(cái)政補(bǔ)貼等方式，讓投資者享受到穩(wěn)定的收益。同時投資者通過自身的資本金、銀行貸款、企業(yè)債、資產(chǎn)證券化等方式融資舉債，并且承擔(dān)償債的責(zé)任。政府對投資者按照合同約定，承擔(dān)合理定價與財(cái)政補(bǔ)貼的責(zé)任，而不承擔(dān)投資者的償債責(zé)任。從而有效的把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了合作的投資者。原來我們國家的地方政府是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主力軍，主要通過地方融資平臺公司，借助地方政府的信用背書和擔(dān)保，向銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行間接融資，從而從事基建投資。這種模式雖然在短期內(nèi)擴(kuò)大了地方投資的規(guī)模，但是給地方政府帶來了龐大的債務(wù)。
根據(jù)審計(jì)署的數(shù)據(jù)顯示，2014年底的時候地方政府的負(fù)債已經(jīng)達(dá)到了30.28萬億元。規(guī)模是相當(dāng)?shù)母叩�。隨著新預(yù)算法和關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理意見的實(shí)施，地方政府的融資平臺公司被剝離了政府融資功能，在預(yù)算管理和債務(wù)約束的情況下，地方政府再想依靠政府投融資的模式來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是難以維繼的。所以PPP模式的運(yùn)用，能夠有效緩解政府的債務(wù)壓力，降低地方融資平臺的融資風(fēng)險(xiǎn)。
第五，公私合作有利于建立和完善現(xiàn)代財(cái)政制度。PPP模式的運(yùn)用是國家財(cái)政制度創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在需求，PPP模式注重市場的機(jī)制，引入社會資本， ……（未完，全文共11187字，當(dāng)前僅顯示2661字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講稿：政府與社會資本合作的功能與發(fā)展策略》）