淺談現代城市管理理念的轉變

城市化戰(zhàn)略與現代城市管理模式探索
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　　目前，在定義城市時還偏重于對人口的量的表征，即農村人口向城市聚集或農業(yè)勞動力向非農產業(yè)的轉移這一可計量的變化過程。但我認為，城市作為人類文明進步的產物和標志，城市化作為現代化的組成部分，更為重要的方面是其質的規(guī)定性，即城市文明向農村的擴散，這才是城市化的真正的實質意義之所在。否則，按照前者的觀點，要實現城市化，只要用行政方式，把人口的居住形式從分散轉為集中，或改變一下統(tǒng)計方式，就可以實現城市化（或人們所說的城鎮(zhèn)化）。例如，去年以來強調了城市化，城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計數一下子就上跳五個百分點，而按前幾年統(tǒng)計，每年一般只增個百分點。如年城鎮(zhèn)人口為．％，年是．，年為．，而這次年的人口普查卻達到了．。就是說年一年中，我國城鎮(zhèn)人口上升了個百分點。當然，這中間有一個統(tǒng)計方式的變化，例如，把到城市打工人口也算到了城市人口中去了。城市學界有一個理論依據，認為一般講城市人口達到％以后，就進入了城市化的快速起飛階段。但城市化的質的規(guī)定性，對于快速推進階段的城市化的健康發(fā)展尤為重要，對于城市管理的目標與宗旨的討論也具有非常重要的意義。
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　　中國的城市化道路的選擇要有一種“全球本土化”的戰(zhàn)略視野�！靶〕擎�(zhèn)，大戰(zhàn)略”的確是依據世紀七、八十年代我國國情作出的一種行之有效的發(fā)展戰(zhàn)略。但當跨入世紀、世界進入經濟全球化時代，綜合國力的競爭日益激烈，以及我國基本解決溫
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理主體上“市府—市場—市民”的多元性以及管理對象上“規(guī)劃—建設—運行”的全程性。
　　
　　公共管理理念的變革與城市政府職能的轉換
　　“管理”的多義性和城市管理的歸屬
　　關于城市管理的討論還涉及到對于管理本質的探討和認識。城市管理中的“管理”是一種怎么樣的管理？中文中的“管理”是一個含義十分寬泛的概念。政府管理和企業(yè)管理是否是一回事？行政管理和商務管理有何異同？我發(fā)現，在英語中至少有個詞可以譯為“管理”：是用得最多、最廣的“管理”，主要指“私域”的管理，如企業(yè)管理、經營管理，現在正在不斷泛化為一般性、普遍性意義上的管理其實，第一個“經理”倒是從事公共事業(yè)管理的；也是“管理”，主要指行政管理，主要用于“公域”的管理，即公共管理；也是一種“管理”，通常譯為“管治”或“治理”，現在的用法已經超出單一的政府管理范圍而具有了更為寬泛的含義；也含有“管理”的意思，主要是指一種“管治”或“管制”，因為規(guī)范化本身不也是一種管理嗎？但這個詞中的規(guī)則化、條例化傾向是十分強烈的。那么，城市管理究竟是何種管理呢？也許是一種更具綜合性、多樣性、上述種含義兼而有之的“管理”。城市管理總體上屬于公共管理范疇，但隨著“新公共管理”或“管理主義”思潮的興起，正在世界范圍內引發(fā)公共管理的一些重要變化，這主要是指公共事業(yè)的市場化和公共事務管理的企業(yè)化傾向。在城市管理領域，人們正在不斷推進城市基礎建設中的市場化改革（如建設項目的公開招投標制度和建設監(jiān)理中的企業(yè)化運作方式改革等），城市管理的“管理”也從傳統(tǒng)公共管理的“管理”（）改為企業(yè)管理的“管理（經營）”（），反映的正是這一種趨勢。但我覺得，當前正在廣泛使用傳統(tǒng)上主要用于政府管理的（管治或治理）這一概念，則正反映出人們對城市管理完全市場化趨勢的一種疑慮和保留，值得我們認真思索，現代講的并不是政府一家的事，而是社會的一種共同事務的治理。實際上，國際管理學界強調從科學管理向人本管理的過渡也是一種對管理領域過度市場化、過分技術化乃至于片面效率論傾向的一種反撥。
　　．“重在管理”：“全能政府”還是“有限政府”？
　　去年的論壇上我提出了上海城市發(fā)展的“后建設”視野問題，并著重闡述了這一概念的三種基本內涵，即“后發(fā)”的城市建設、“軟建設”（環(huán)境和功能建設）為主、“元建設”（形而上）的思考。這主要是一個戰(zhàn)略性的時空定位問題。我要特別指出的是，這是一個多維時空的概念。我認為，上海市政府提出的“建管并重、重在管理”也正是基于某種類似的考慮。在強調城市的環(huán)境建設和功能開發(fā)階段，管理的任務更為艱巨也更為重要和緊迫，在一定的意義上，管理也是一種建設，管理也許更能出效益。
　　但是，如何進行精干高效的現代城市管理呢？特別是城市政府在城市管理中的職能究竟該如何定位呢？這是一個值得認真研究的問題。不要以為一講“加強管理”就是政府包辦一切。這也就是我強調在城市管理的主體論上一定要有“市府—市場—市民”的三主體觀，充分發(fā)揮政府監(jiān)控、市場調節(jié)、公民參與的三手并舉、缺一不可的原因。在強調“重在管理”的時候，千萬不要重蹈傳統(tǒng)計劃經濟_下的“全能政府”的覆轍�！叭苷钡哪Ｊ斤@然是不適應現代經濟迅速而多變的市場環(huán)境的，也是與現代城市管理改革中的市場化、社會化、法治化取向相悖的。
　　在長期的計劃經濟_下，曾經形成了政府一家包辦、一手獨大的“全能政府”的城市建設和管理_和機制。國家是全能的，政府也是包干的。強有力的政府干預手段的全面運用，也使老百姓養(yǎng)成了一種思維的慣性和惰性，什么事都找政府的。而在市場經濟條件下的政府應該是一種“有限政府”。從“全能政府”向“有限政府”的轉換也許是當前從計劃經濟_向市場經濟_轉換中的一個關鍵，在當前市場經濟條件下，這個轉換正處一種交叉與過渡階段，即出現了一種被稱之為“審批經濟”的特殊階段，實際上是計劃經濟_的一種變種。這也是目前許多困難難以解決的癥結之所在。所以，政府職能的轉換已經成了深化改革的關鍵，這也是中國加入后面臨的最大挑戰(zhàn)之一。而城市政府職能的轉換也已經成了城市發(fā)展與管理現代化的關鍵。徐匡迪市長在今年兩會期間，明確表示今后工作重點在于政府職能的轉變，提出了政企分開，政事分開，政社分開的改革思路。這里實際上也是包含了一種由“全能政府”向“有限政府”的轉換。政企分并已經講了很多年了，也有不少推進，城市政府的經濟管理職能要從直接當“水手”向如何當好“舵手”上轉化。政事分開跟城市環(huán)境管理關系很大，也是當前需要大力推進的方面。政社分開更是加強社區(qū)建設和管理、實現城市長治久安、人民安居樂業(yè)的一個重要發(fā)展方向。這三個分開，是我國城市政府職能轉換的一個重要問題，也是現代“有限政府”趨勢的必然。
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　　當前，在城市管理的研究中，“新公共管理”思潮的影響是顯而易見的。“新公共管理”或“管理主義”是西方世紀、年代興起的一股思潮，其要義就是把更多的傳統(tǒng)上由政府管理或專營的公共事務、公益事業(yè)及公共產品的提供改由私營企業(yè)共同參與或干脆實行“私有化”，如英國撒切爾夫人執(zhí)政時期的大規(guī)模的私有化運動，涉及鐵路、航空、郵政等等大量傳統(tǒng)上由國家控制或獨營的領域。“新公共管理 ……（未完，全文共7905字，當前僅顯示2776字，請閱讀下面提示信息。收藏《淺談現代城市管理理念的轉變》）