臺灣城鄉(xiāng)風(fēng)貌建設(shè)：一種因地制宜的城鄉(xiāng)計(jì)劃

臺灣城鄉(xiāng)風(fēng)貌建設(shè)：一種因地制宜的城鄉(xiāng)計(jì)劃

【摘要】城鄉(xiāng)風(fēng)貌計(jì)劃是臺灣特有的城鄉(xiāng)計(jì)劃。臺灣地小人稠，資源自有其限制，所以，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，便成為臺灣都市計(jì)劃的首要目標(biāo)。但是，城鄉(xiāng)之間的建筑空間關(guān)系日益模糊、復(fù)雜，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的快速城市化等社會(huì)條件的變化，傳統(tǒng)二元化的土地使用管制制度，已無法滿足重建城鄉(xiāng)關(guān)系的需求，反而深化了城鄉(xiāng)建設(shè)問題。因此，為改善長期城鄉(xiāng)發(fā)展的差距問題，同時(shí)因應(yīng)新土地計(jì)劃體系的提出，上世紀(jì) 90 年代實(shí)為臺灣都市計(jì)劃體系轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期。在此時(shí)期雖有提出《城鄉(xiāng)計(jì)劃法（草案）》，但在種種因素的交互作用下，最終被《土地計(jì)劃法（草案）》所替代。因此，在既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化過程中，地方人文地景的逐漸消失與城鄉(xiāng)資源的無法妥善留存或再利用，只能采取軟性手段來逐漸改善，方能尊重既有的建設(shè)現(xiàn)況。換言之，突顯地方人文地景特色的城鄉(xiāng)風(fēng)貌建設(shè)，遂成為另一類因地制宜的城鄉(xiāng)計(jì)劃。事實(shí)上，受現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)發(fā)展的驅(qū)使，農(nóng)業(yè)型城鎮(zhèn)在轉(zhuǎn)向城市型建設(shè)的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人文地貌的流失與幾乎趨同性的規(guī)劃發(fā)展，將造成各城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的阻礙。本研究系通過上世紀(jì)90 年代臺灣計(jì)劃體系演變脈絡(luò)，探討其城鄉(xiāng)風(fēng)貌計(jì)劃對城鄉(xiāng)關(guān)系的積極作用，作為內(nèi)地城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)對的參考。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)計(jì)劃體系；城鄉(xiāng)風(fēng)貌計(jì)劃；城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展

1．前言
臺
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對當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)環(huán)境經(jīng)營的方法，特別是著重在既有城鄉(xiāng)建設(shè)背景下，通過逐年逐次的局部環(huán)境改造來發(fā)展城鄉(xiāng)風(fēng)貌的經(jīng)驗(yàn)，可作為未來深化內(nèi)地城鄉(xiāng)規(guī)劃效益的參考。

2．上世紀(jì)90年代臺灣計(jì)劃體系的演變

上世紀(jì)90年代是近半世紀(jì)以來臺灣計(jì)劃體系“質(zhì)”與“組成”演變的重要階段。臺灣近代都市計(jì)劃發(fā)展過程大致可分為計(jì)劃引進(jìn)、計(jì)劃改革、體系轉(zhuǎn)型等三個(gè)重要階段。臺灣都市計(jì)劃源于1900 年日本殖民地政府在主要城市開始實(shí)施的都市計(jì)劃，在1945 年到1964 年期間，由于政府在1939 年公布的都市計(jì)劃法無法滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，便于1964年進(jìn)行都市計(jì)劃本土化改革，并將都市計(jì)劃體系區(qū)分為主要計(jì)劃與細(xì)部計(jì)劃級制。上世紀(jì)80年代是臺灣計(jì)劃體系與計(jì)劃法規(guī)制度演變過程中較為混亂的時(shí)期。1979年提出作為統(tǒng)籌計(jì)劃體系的土地綜合開發(fā)計(jì)劃，由于缺乏彈性及缺少法源根據(jù)，同時(shí)也未能有效因應(yīng)高度城市化及工業(yè)化造成城鄉(xiāng)建設(shè)差距，以及城鄉(xiāng)計(jì)劃用地與非計(jì)劃用地之間土地使用二元化管制矛盾，因此造成執(zhí)行效果不彰，未能充分引導(dǎo)都市計(jì)劃體系。

鑒于上世紀(jì)80年代都市計(jì)劃體系未能有效管理城鄉(xiāng)發(fā)展失序問題，90 年代都市計(jì)劃體系向土地計(jì)劃轉(zhuǎn)型便成為計(jì)劃體系演變的重要階段。1990 年，臺灣都市計(jì)劃在土地綜合開發(fā)計(jì)劃提出后，開始轉(zhuǎn)向綜合性計(jì)劃體系，并區(qū)分為屬于執(zhí)行性的縣市綜合發(fā)展計(jì)劃及指導(dǎo)性的區(qū)域計(jì)劃，成為未來建立土地規(guī)劃體系的基礎(chǔ)。由于土地綜合開發(fā)計(jì)劃內(nèi)容與定期的不明確，便于1993 年重新修訂《土地綜合開發(fā)計(jì)劃》及同時(shí)擬定《土地綜合發(fā)展計(jì)劃法》，而隨后于1996 年便核定了《土地綜合開發(fā)計(jì)劃》，同年《土地綜合開發(fā)計(jì)劃法》再進(jìn)行修正調(diào)整，并更名為《土地計(jì)劃法（草案）》，該法案歷經(jīng)十余年的修改與調(diào)整后于2012 年正式立法，成為未來指導(dǎo)臺灣土地計(jì)劃的上位法令依據(jù)。

土地規(guī)劃體系的內(nèi)容缺失是上世紀(jì)90 年代臺灣計(jì)劃體系轉(zhuǎn)型的主要問題，特別是城市計(jì)劃地區(qū)與非城市土地使用的二元化土地管制與計(jì)劃法規(guī)定位。表1顯示在土地規(guī)劃體系中包括覆蓋全島的土地綜合開發(fā)計(jì)劃，以及引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展的區(qū)域計(jì)劃和規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)的都市計(jì)劃與非都市土地使用管制等三個(gè)計(jì)劃層面，其中分別通過部門建設(shè)計(jì)劃與縣市綜合發(fā)展計(jì)劃作為銜接全島與區(qū)域，區(qū)域與地區(qū)之間計(jì)劃體系的樞紐。但是，在該計(jì)劃體系中僅有區(qū)域計(jì)劃與都市計(jì)劃具有法定地位，而土地綜合開發(fā)計(jì)劃與縣市綜合發(fā)展計(jì)劃卻無相對應(yīng)的法令支撐，因此兩者較容易隨著政策變動(dòng)而改變，進(jìn)而造成都市計(jì)劃與非都市土地使用分區(qū)計(jì)劃缺乏明確計(jì)劃方向及上位計(jì)劃法規(guī)依據(jù)，無法具體落實(shí)計(jì)劃目標(biāo)，并衍生上下位計(jì)劃之間執(zhí)行依據(jù)的問題。

目前，臺灣多數(shù)都市計(jì)劃區(qū)還是實(shí)行主要計(jì)劃與細(xì)部計(jì)劃合并擬定的方式。作為主要計(jì)劃的都市計(jì)劃一般以25 年為一個(gè)計(jì)劃周期，并作為城鄉(xiāng)計(jì)劃區(qū)的原則性與計(jì)劃性的控制計(jì)劃，其性質(zhì)屬于空間實(shí)質(zhì)的發(fā)展計(jì)劃，較具彈性。相對的作為規(guī)范性及管制性的細(xì)部計(jì)劃則以局部地區(qū)，或以4 年為一期的中、短程事業(yè)及財(cái)務(wù)計(jì)劃，其執(zhí)行較無彈性。在臺灣營建署《2000 年城鄉(xiāng)計(jì)劃體系與現(xiàn)行計(jì)劃體系轉(zhuǎn)換》（2000）研究中指出臺灣在土地使用劃分上，將土地使用分為都市土地與非都市土地分別管制，措施各不相同，造成城鄉(xiāng)之間計(jì)劃發(fā)展管制上的差距。

[1] 由于非都市土地僅有管制而無計(jì)劃引導(dǎo)，加上上位的區(qū)域計(jì)劃功能不彰，因此非都市土地使用管制規(guī)則只是一種消極性的限制措施，并無法積極引導(dǎo)非都市土地合理的利用發(fā)展，無法達(dá)到規(guī)劃管制的積極目的。長期以來在計(jì)劃區(qū)土地使用與非城市土地使用各依據(jù)不同的計(jì)劃管制措施下，造成地區(qū)縣市政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用與資源分配的困難，只能采取土地使用變更方式，彌補(bǔ)計(jì)劃法規(guī)的不足。但是，這種土地使用方式的變換卻加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化，提供城市向村鎮(zhèn)蔓延的途徑，并改變村鎮(zhèn)原有地貌與文化。

有鑒于90年代都市計(jì)劃體系轉(zhuǎn)型仍未能解決城鄉(xiāng)土地二元管制缺失，以及改善區(qū)域空間資源分配問題，1999年臺灣營建署試圖以《城鄉(xiāng)計(jì)劃法（草案）》來強(qiáng)化《土地計(jì)劃法（草案）》內(nèi)涵，并作為解決城鄉(xiāng)問題的主要手段。然而，在2002年推動(dòng)的新土地綜合發(fā)展計(jì)劃法草案中，都市土地與非都市土地仍分別沿襲以往都市計(jì)劃法與非都市土地使用管制規(guī)則的辦法，2004年《土地計(jì)劃法（草案）》規(guī)劃將土地計(jì)劃體系分為“全島土地計(jì)劃－都會(huì)區(qū)域計(jì)劃”“特定區(qū)域計(jì)劃－直轄市、縣市土地計(jì)劃”等三種計(jì)劃層面，但是在過渡期間地方層級的計(jì)劃發(fā)展管制仍以沿用都市計(jì)劃與非都市土地使用管制，這二種計(jì)劃法規(guī)對土地使用管制的規(guī)劃，阻礙了《城鄉(xiāng)計(jì)劃法（草案）》統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用的企劃，該草案也隨之宣告終止。

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